Mỹ và EU ‘ngắt’ Nga khỏi kinh tế toàn cầu như thế nào?

Ngay trước thời điểm Lễ Tạ ơn năm 2021 (22/11/2021), Bộ trưởng Tài chính Mỹ Janet Yellen có cuộc gặp với quan chức cấp cao tại Phòng Tình huống ở Nhà Trắng để thảo luận việc Nga tăng cường lực lượng quân sự áp sát biên giới Ukraine. Cuộc gặp có sự hiện diện của giới cố vấn tình báo, quan chức quốc phòng và ngoại giao Mỹ - những người đưa ra kết luận rằng có thể Nga đang chuẩn bị cho một cuộc tấn công quân sự nhằm vào Ukraine.

Nguồn thạo tin cho biết tại cuộc gặp này bà Yellen khẳng định sẽ sớm liên hệ với các đồng nghiệp ở châu Âu và các nơi khác nhằm hối thúc họ bắt tay chuẩn bị cho một bước phản đòn về kinh tế nhằm vào Nga. Sau Lễ Tạ ơn, Bộ trưởng Tài chính Mỹ đã có các cuộc gọi để thúc đẩy điều phối về nội dung này.

Cuộc gặp tại Nhà Trắng đánh dấu bước khởi đầu của một chương trình trừng phạt tài chính chưa có tiền lệ mà phương Tây phát động nhằm vào một nền kinh tế lớn, trong trường hợp này là Nga. Khi nổ ra giao tranh Nga-Ukraine, chương trình này cùng với việc viện trợ, chuyển giao vũ khí cho Kiev là mặt trận chính trong can dự của phương Tây chống Nga liên quan đến khủng hoảng Ukraine.

Chiến lược đó được tạo dựng với mục đích tránh đối đầu vũ lực trực tiếp giữa Nga với các thành viên Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO), nhưng sẽ làm kinh tế Nga khốn đốn, để bảo đảm rằng bất kỳ một chiến thắng quân sự nào của Nga đều là “thắng nhưng thực ra là bại”.

Vài năm gần đây, Mỹ và châu Âu nhiều thời điểm không được tìm được tiếng nói chung trong việc tiến xa đến đâu về các đòn răn đe tài chính nhằm vào bên thứ ba. Giới chức hai bên từng tranh cãi khi Mỹ áp trừng phạt nhằm vào các đối thủ như Iran hay Triều Tiên và đe dọa các công ty châu Âu sẽ chịu hệ quả lớn nếu không tuân thủ trừng phạt từ Mỹ.

Nhưng khi đối diện với kịch bản Nga đưa quân vào Ukraine, hai bên đã có sự hợp tác và điều phối ở quy mô và cấp độ chưa có tiền lệ, cụ thể là giữa Nhà Trắng, Bộ Tài chính, Bộ Thương mại Mỹ với Ủy ban châu Âu (EC).

Sau cuộc gặp tại Phòng Tình huống trước Lễ Tạ ơn, hai quan chức cấp cao của Bộ Tài chính Mỹ là Thứ trưởng Wally Adeyemo và Trợ lý Bộ trưởng Elizabeth Rosenberg đảm trách mảng dẫn dắt điều phối từ phía Mỹ. Điểm đầu cầu trung tâm tại Nhà Trắng là Daleep Singh, cựu quan chức Bộ Tài chính và hiện là Phó Cố vấn Hội đồng An ninh Quốc gia. Ông Singh thường xuyên duy trì liên lạc với Bjorn Seibert, một cựu quan chức quốc phòng Đức và hiện là Chánh văn phòng của Chủ tịch EC, bà Ursula von der Leyen.

Hai ông Singh và Seibert bắt đầu đề cập đến các lệnh trừng phạt vào tháng 12/2021. Có nhiều rào cản, nổi bật nhất chính là việc mỗi một đòn cấm vận sẽ gây tác động ngược trở lại Mỹ và 27 nền kinh tế quốc gia của EU, nhưng ở cấp độ khác nhau. Hai bên tập trung vào việc trừng phạt các ngân hàng thuộc sở hữu của chính phủ Nga và áp đặt các biện pháp kiểm soát xuất khẩu, một bước đi sẽ cắt đứt các doanh nghiệp Nga với các nhà cung cấp toàn cầu.

Để đạt mục tiêu này, giới quan chức Mỹ đã vận dụng Quy tắc Sản phẩm trực tiếp nước ngoài (FDPR), một điều khoản cho phép Washington cấm xuất khẩu bất kỳ sản phẩm tiềm năng nào sang Nga, bao gồm cả hàng hóa do nước ngoài sản xuất nhưng có sử dụng thiết bị, phần mềm hoặc bản thiết kế của Mỹ. Quy tắc FDPR này đã được Mỹ sử dụng trong vụ trừng phạt tập đoàn Huawei của Trung Quốc.

Nguồn thạo tin tham gia vào tiến trình đàm phán cho biết nhiều quan chức EU đã do dự. EU đã xuất khẩu khoảng 100 tỷ USD hàng hóa sang Nga trong năm 2021, trong khi Mỹ xuất khẩu trực tiếp dưới 10 tỷ USD. Trừ khi có được sự đồng lòng của tất cả các thành viên EU, các công ty Nga có thể vận chuyển một sản phẩm nằm trong danh sách kiểm soát xuất khẩu của một quốc gia đến một quốc gia thứ hai, nơi không bị kiểm soát và tiến hành nhập khẩu hàng từ đây. Các chuyên gia của EU đã mất ba ngày chỉ để dịch mã xuất khẩu của Mỹ cho các khu vực pháp lý địa phương của Châu Âu.

Các nhà đàm phán nhất trí Mỹ sẽ thực thi các biện pháp kiểm soát xuất khẩu với các công ty Mỹ. Về phần mình, EU cùng với các quốc gia thành viên, sẽ giám sát các công ty, doanh nghiệp của châu Âu.

Ông Seibert đã làm việc với các nhóm nhỏ gồm bốn hoặc năm đại diện cho các quốc gia châu Âu tại thời điểm đó để tránh rò rỉ thông tin. Một số vẫn nghĩ rằng Nga sẽ không tiến đánh Ukraine. Trong trao đổi, ông Seibert đã chỉ ra những lĩnh vực xuất khẩu nào đủ chín muồi để đưa vào diện mục tiêu, những điểm nào có thể va phải rào cản về chính trị hoặc pháp lý đối với các biện pháp kiểm soát xuất khẩu, trừng phạt khác và cách thức để vượt qua.

Vào đầu tháng 2/2022, ba quan chức Mỹ đã bay đến Brussels để tham dự các cuộc họp do ông Gitenstein tổ chức. Bà Rosenberg và các quan chức của Bộ Thương mại và Bộ Ngoại giao Mỹ đã dành hàng giờ tại trụ sở của EC để thảo ra kế hoạch.

Đến ngày 24/2, ngay sau khi Tổng thống Nga Putin tuyên bố mở chiến dịch quân sự đặc biệt ở Ukraine, các nhà lãnh đạo quốc gia EU đã họp thượng đỉnh tại Brussels và nhanh chóng thông qua một gói trừng phạt về kiểm soát xuất khẩu và hạn chế đối với các ngân hàng Nga. Tổng thống Ukraine Volodymyr Zelensky sau đó đã phát biểu tại hội nghị qua đường video, nói với các nhà lãnh đạo EU rằng đây có thể là lần cuối cùng họ nhìn thấy ông còn sống đồng thời kêu gọi EU hành động mạnh hơn trước Nga.

Chiến dịch điều phối cũng nhắm đến việc cô lập ngân hàng trung ương Nga bằng cách đóng băng các khoản dự trữ mà ngân hàng trung ương này nắm giữ tại các ngân hàng trung ương trên thế giới – tính bằng đồng USD, euro và các loại tiền tệ khác. Những tài sản đó giúp các nhà chức trách quản lý nền kinh tế và là nguồn lực hỗ trợ các công ty Nga hoạt động kinh doanh trên toàn cầu.

Ngay sau hội nghị thượng đỉnh EU, giới chức châu Âu biết được việc ngân hàng trung ương Nga đã liên hệ với các đầu mối lưu ký thương mại để bàn việc chuyển một số tài sản nước ngoài từ phương Tây, nằm trong tổng số khoản dự trữ quốc gia trị giá 630 tỷ USD của Nga. Các quan chức ở Washington cũng nghe thấy những thông tin tương tự.

Quan chức Mỹ e ngại các ngân hàng trung ương khác có thể nghi ngờ, không coi Mỹ là nơi đáng tin cậy để gửi tiền, tài sản dự trữ một khi Mỹ đóng băng dự trữ của Nga. Điều đó có thể làm suy yếu vị thế của đồng USD, đồng tiền xương sống của hệ thống tài chính. Họ chỉ có vài giờ để cân nhắc để đưa ra quyết định. Vào ngày Thứ Bảy 26/2, Mỹ và EU thống nhất quyết định sẽ chặn bất kỳ động thái nào về dự trữ của Nga trước khi các thị trường tài chính giao dịch trở lại vào sáng Thứ Hai.

Văn bản lệnh chặn này được hoàn tất lúc 3h:30 sáng theo giờ Brussels ngày 28/2 và được công bố ngay sau đó, cùng với kế hoạch cắt một số ngân hàng lớn nhất của Nga khỏi hệ thống thanh toán toàn cầu SWIFT - một bước đi mà giới chức EU đã miễn cưỡng đề cập và thực hiện trước khi Nga tấn công quân sự. Nhưng họ đã ký kết ngay sau đó.

Đồng rúp (ruble) ngay lập tức mất giá 20% so với đồng USD vào ngày 28/2. Ngân hàng trung ương Nga không cho phép chặn người dân gửi tiền vào tài khoản nước ngoài và yêu cầu các công ty Nga có nguồn thu ngoại tệ phải chuyển 80% số ngoại tệ sở hữu vào ngân hàng trung ương để đổi lấy rúp.