Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước - Bài 3: Ngân sách oằn lưng 'cõng' biên chế

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân từng nói rằng: Nói đến giảm biên chế ai cũng đồng tình, nhưng khi nhắc đến cơ quan, tổ chức, địa phương của mình thì không ai đồng ý giảm, toàn xin thêm.

Biên chế tăng…

Đi liền với việc gia tăng tổ chức bộ máy, với tình trạng “bộ trong bộ” là biên chế không ngừng tăng theo. Đại biểu Quốc hội Lê Thanh Vân, Ủy viên thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội từng phát biểu trước Quốc hội rằng, nhiều năm qua, Chính phủ tiến hành cải cách hành chính nhưng kết quả chưa khả quan.

Bộ máy quá cồng kềnh dẫn đến chi thường xuyên quá lớn, trong khi đó chất lượng cán bộ lại khó đo đếm. Hiện Bộ Nội vụ đã ủy quyền đối với đơn vị sự nghiệp tự chủ một phần, ủy quyền cho Chủ tịch tỉnh và Bộ trưởng các bộ phê duyệt đề án vị trí việc làm, thực hiện tinh gọn bộ máy, giảm đầu mối nhưng vẫn chưa thực hiện được.
Tính đến giữa năm 2017, tổng số biên chế công chức là gần 270 nghìn người và tổng biên chế viên chức là 2,44 triệu người. Xét trên tổng thể, tổng biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước từ Trung ương đến cấp huyện trong giai đoạn 2011 - 2016 có xu hướng giảm, đặc biệt trong giai đoạn 2014 - 2016 giảm trung bình mỗi năm khoảng 4.000 biên chế, song số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập năm 2016 lại tăng tới 217.639 người so với năm 2011. Tăng nhiều nhất là sự nghiệp giáo dục - đào tạo: 136.663 người và sự nghiệp y tế: 54.500 người.

Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho rằng tinh giản biên chế chưa hiệu quả. Nhìn vào số liệu không giảm chút nào mà còn tăng 20.400 người, bằng 0,57%, không đạt mục tiêu đề ra từ nay đến năm 2021 giảm 10% (mỗi năm giảm từ 1 - 2%).

Báo cáo của Chính phủ cho thấy, 13/15 bộ, cơ quan ngang bộ dư biên chế tại các vụ, cục trực thuộc, một số nơi dư biên chế khá lớn như Bộ Tài chính dư 6.318 biên chế, Bộ Nội vụ dư 492 và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dư 604 biên chế. Không kém cạnh, 11 tỉnh, thành phố cũng góp mặt với tổng số 7.951 biên chế công chức sử dụng vượt quy định (vượt 5%). Trong đó, Thành phố Hồ Chí Minh vượt 996 chỉ tiêu, Bạc Liêu vượt 564 chỉ tiêu… Chỉ có hai Bộ là Công Thương và Nội vụ đề xuất giảm biên chế, còn có đến 20 bộ, ngành xin tăng thêm biên chế.

Theo số liệu tổng kết 2 năm thực hiện Nghị quyết 39 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức (2015 và 2016), số lượng người làm việc theo hợp đồng lao động ký theo Nghị định số 68/2000/NĐ-CP ở các bộ, ngành, địa phương vượt chỉ tiêu được giao đến 45.152 người (tăng 56,75% so với năm 2015). Tổng số đối tượng được giải quyết tinh giản biên chế trong thời gian này là 17.694 người; trong đó các cơ quan của Đảng, đoàn thể là 731 người; cơ quan hành chính là 2.253 người; đơn vị sự nghiệp công lập là 11.206 người.

Ở một số bộ, số lượng tinh giản biên chế năm cao nhất mới đạt 41,51% chỉ tiêu tinh giản biên chế công chức và 17,24% chỉ tiêu tinh giản biên chế viên chức. Theo Thứ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ Trần Văn Tùng, thực hiện Nghị quyết 39, trong hai năm 2015, 2016, Bộ này chỉ tinh giản được 7 viên chức.

Đối tượng tinh giản biên chế hiện mới tập trung vào nhóm người nghỉ hưu trước tuổi (chiếm 90%), người hưởng chính sách thôi việc ngay hoặc hưởng chính sách chuyển sang các tổ chức không hưởng lương thường xuyên từ ngân sách nhà nước, hưởng chính sách thôi việc sau khi đi học; chưa tinh giản được đúng đối tượng là người có đạo đức công vụ, trình độ năng lực yếu kém.

“Nghị quyết 39 của Bộ Chính trị, Nghị định 108 của Chính phủ về tinh giản biên chế chưa chuyển biến về chất, chủ yếu về lượng. Giảm đầu mối ở trên lại phình chân rết ở dưới, chưa phải tinh giản thật sự”, đại biểu Lê Thanh Vân nhận định. Ông cũng cho rằng tỷ lệ cán bộ, công chức “sáng cắp ô đi, chiều cắp ô về” còn cao hơn con số 30% mà dư luận đề cập và với đội ngũ như vậy thì chính sách ban hành không thể tốt được.

Một thực trạng được Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga đưa ra là nói đến cải cách, tinh giản bộ máy ở cơ quan khác thì rất nhiệt tình nhưng đến cơ quan mình thì không làm được mấy. “Chúng tôi được Quốc hội giao tham mưu biên chế của Tòa án, Viện Kiểm sát, xác định đề án vị trí việc làm, mỗi lần xem xét cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế, đại đa số các cơ quan này đều trình xin tăng thêm biên chế, các cơ quan này đếm việc rất giỏi, đếm chi tiết”, bà Nga thẳng thắn.

Tỷ lệ người dân/công chức của Việt Nam hiện là 40/1, trong khi nước Mỹ có diện tích gấp 30 lần và dân số gấp 4 lần Việt Nam, con số này là 160/1. Ở Trung Quốc, số công chức chiếm 2,8% dân số.

"Lạm phát” cấp phó

Chính vì cơ cấu tổ chức bộ, cơ quan ngang bộ có quá nhiều đầu mối đã làm cho số lượng công chức giữ vị trí lãnh đạo quản lý từ cấp phòng trở lên rất lớn, dẫn đến mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý với số công chức tham mưu. So sánh thời điểm năm 2011 với tháng 12/2016, tại các tổng cục thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, số công chức giữ vị trí quản lý từ cấp phòng trở lên (gồm cả hàm) tăng từ 12.216 lên 13.556, tỷ lệ từ 1/6 lên 1/5. Tương tự, ở các vụ, cục thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tăng từ 3.871 lên 4.619, tỷ lệ từ 1/2 lên 4/7.

Tỷ lệ công chức giữ chức danh lãnh đạo từ cấp phó phòng trở lên/công chức ở Bộ Công Thương là 3/4, Bộ Tài chính, Bộ Lao động - Thương Binh và Xã hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nội vụ là 3/5... Tỷ lệ công chức giữ chức danh lãnh đạo từ cấp phó phòng trở lên/công chức ở tỉnh Hà Giang là 3/4, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ, Kiên Giang là 1/2.

Song hành với đó là tình trạng “lạm phát” cấp phó. Hiện tượng các vụ, đơn vị thuộc bộ có số lượng cấp phó vượt quá quy định của Luật Tổ chức Chính phủ rất phổ biến. Theo báo cáo của Đoàn giám sát của Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016, đến hết năm 2016, Cục quản lý xây dựng đường bộ và Cục Quản lý đường bộ cao tốc thuộc Bộ Giao thông - Vận tải đều có 4 phó.

Bộ Công Thương có Cục Công nghiệp địa phương, Cục Xúc tiến thương mại, Cục Quản lý thị trường cũng có 4 phó. Bộ Tài chính có 12/20 vụ, đơn vị thuộc Bộ có số lượng Phó Vụ trưởng vượt quá quy định (Vụ Pháp chế có 5, một số vụ, đơn vị khác là 4).

Tính đến giữa năm 2017, Sở Nội vụ thành phố Hà Nội có tới 8 phó giám đốc, thừa 4 chức danh so với quy định. Sở Tài nguyên và Môi trường Bình Định có 6 phó giám đốc, nhiều gấp đôi quy định cho phép. Tuy nhiên, con số này vẫn không thấm tháp vào đâu so với Văn phòng UBND thành phố Hà Nội.

Thời điểm sáp nhập 3 phòng: Quy hoạch - kiến trúc, xây dựng giao thông, tài nguyên - môi trường thành Phòng Đô thị, phòng này chỉ có 4 chuyên viên nhưng có 1 trưởng phòng và 16 phó phòng. Phòng Kinh tế sau khi sáp nhập 3 phòng: Công thương, Kinh tế, Nông nghiệp - Phát triển nông thôn có 1 trưởng phòng, 12 phó phòng và cũng chỉ có 4 chuyên viên.

Ở địa phương, nếu biên chế trung bình của một cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là 40 thì với tỷ lệ trung bình 8,1 phòng/sở, sẽ có đến 20 công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ cấp phòng trở lên (mỗi đơn vị gồm 1 cấp trưởng và từ 2 - 3 cấp phó) . 
Đại biểu Quốc hội Lê Thanh Vân cho rằng, "sếp" nhiều hơn "lính" không chỉ làm cho bộ máy nặng về quan liêu, lãnh đạo không làm việc cụ thể, thường “chỉ tay 5 ngón, không có người làm, chỉ có người giao việc”, mà còn khiến cho tình trạng đổ lỗi, đùn đẩy càng phổ biến và chất lượng tham mưu, tổ chức, điều hành hệ thống không cao, tính chịu trách nhiệm của người đứng đầu không rõ ràng.

Bổ nhiệm cấp trưởng, phó có lẽ là chưa đủ, nên nhiều nơi sinh ra chế độ “hàm”: Hàm vụ trưởng, hàm vụ phó, thậm chí cả hàm trưởng phòng, hàm phó phòng chỉ để tiện bề làm việc, “làm đẹp cho công vụ”. Nói như Phó Giáo sư, Tiến sỹ Ngô Thành Can, Phó Trưởng khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự (Học viện Hành chính), đây là sản phẩm của cung cách quản lý nhân sự hướng tới con người, động viên khuyến khích cán bộ về mặt “tình người” nhiều hơn chứ không phải là công việc. Việc này cần dừng lại bởi một nền công vụ phải rõ ràng, phụ cấp lãnh đạo phải là trách nhiệm, không nên hiểu là đãi ngộ, là bổng lộc chia cho những người không có trách nhiệm.

Còn nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Vũ Mão cho rằng, số lượng cấp phó, số người được hưởng chế độ “hàm” không hợp lý. Phong hàm là việc làm để chiều lòng nhau. Việc tinh giản biên chế được đặt ra và thực hiện trong thời gian qua nhưng hiệu quả chẳng được là bao.

… Và ngân sách oằn mình “cõng”

Trong bài phát biểu khai mạc Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) vừa qua, đánh giá khái quát việc đổi mới tổ chức bộ máy, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng cho rằng số lượng cấp phó, số người được hưởng chế độ "hàm" không hợp lý; cơ cấu, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức còn nhiều bất cập; số lao động phục vụ gián tiếp quá nhiều trong khi thiếu nhân lực trực tiếp làm chuyên môn nghiệp vụ. Số người hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà nước ở các đơn vị sự nghiệp công và người hoạt động không chuyên trách cấp xã ngày càng nhiều.

Trả lời chất vấn trước Quốc hội khóa XIII, Bộ trưởng Nội vụ Nguyễn Thái Bình khi đó đã thừa nhận chưa có quy định bổ nhiệm chức danh “hàm” nên việc nhiều cơ quan trung ương vận dụng cho cán bộ, công chức hưởng chế độ chức danh này là không đúng. Thế nhưng, mặc nhiên sau đó, chức danh “hàm” được hợp thức hóa. Như ở Văn phòng UBND thành phố Hà Nội, mới đây để giải quyết chế độ cho cán bộ cấp phòng dôi dư, ngoài chức danh trưởng, phó phòng đã được bố trí, các phó phòng còn lại được mang “hàm” để hưởng lương trong 24 tháng, không điều hành chỉ đạo trực tiếp mà chỉ làm công tác như chuyên viên.

Trong khi sức ép nợ công đang ngày càng lớn thì chi tiêu nuôi bộ máy chiếm một tỷ trọng rất lớn. Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội Nguyễn Hữu Quang thông tin con số đáng lo ngại là 5 năm qua, tỷ lệ chi ngân sách phát triển theo hướng tiêu cực, chi thường xuyên tăng rất nhanh. Nói về con số tương đối, từ đầu nhiệm kỳ đến cuối nhiệm kỳ tăng không nhiều, từ 52% lên 65 – 67%, nhưng con số tuyệt đối trong chi ngân sách tăng rất cao.

Nếu đầu nhiệm kỳ chi thường xuyên là 370.000 tỷ đồng/740.000 tỷ đồng thì cuối nhiệm kỳ đã lên đến hơn 800.000 tỷ đồng, gấp đôi. Từ khoản chi ngân sách đó, an ninh về tài chính không đảm bảo, đã không đủ tiền để trả nợ khi đến hạn, phải đảo nợ. Trong 3 năm gần đây, đã phải bán dần tài sản nhà nước, thu thêm cổ tức của doanh nghiệp để bù vào các khoản chi.

Theo chuyên gia kinh tế Phạm Chi Lan, cộng toàn bộ số người hưởng lương và mang tính chất lương thì con số này lên tới 11 triệu người. Không ngân sách nào nuôi nổi bộ máy ăn lương lớn như vậy. Đã đến lúc cần có “khoán 10” trong việc giảm số người ăn lương nhà nước mới có nguồn để đầu tư phát triển đất nước.

Nguyên Phó Chủ tịch nước Nguyễn Thị Doan đã phát biểu trên nghị trường rằng “dân nộp thuế cho ta ngồi đây. Bộ máy cồng kềnh thế này dân è cổ nuôi, làm việc không hiệu quả thì có lỗi với dân. Cái gì giờ cắt được thì mạnh dạn cắt”.

Mổ xẻ nguyên nhân tăng biên chế thì có nhiều, nhưng tựu trung lại có thể thấy đó là tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm trong kiện toàn tổ chức bộ máy và thực hiện tinh giản biên chế. Vẫn còn tình trạng nể nang, cào bằng trong đánh giá. Do đó, việc đánh giá cán bộ, công chức không là cơ sở để xem xét về năng lực của cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện tinh giản biên chế. Cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng, bồi dưỡng, đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức chưa hợp lý, chưa lựa chọn được đúng người, dùng vào đúng việc; chưa tạo điều kiện để cán bộ, công chức, viên chức phát huy hết khả năng.

Mỗi năm giảm được 1,5% biên chế sẽ giảm khoản chi từ ngân sách 800 - 900 tỷ đồng. Tuy nhiên, “tinh giản 10% chính là chưng cất lại chất lượng bộ máy chứ không phải thải lọc thuần túy là giảm số lượng”, theo đại biểu Lê Thanh Vân.