Hoàn thiện các quy định về công cụ kinh tế trong Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi)

Trong số các biện pháp trên, trong những năm gần đây, nhiều quốc gia có xu hướng tăng cường áp dụng các biện pháp kinh tế trong bảo vệ môi trường (hay còn gọi là các công cụ kinh tế). Nghĩa là “việc Nhà nước sử dụng sức mạnh của thị trường để định hướng hành vi thân thiện với môi trường của các chủ thể trên cơ sở gắn kết lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường”.

Các công cụ kinh tế mang lại những hiệu quả cao hơn

Theo phân tích của Thạc sĩ Nguyễn Thị Huệ: So với các công cụ quản lý môi trường mang tính mệnh lệnh - hành chính các công cụ kinh tế được coi là linh hoạt hơn, do đó, các công cụ kinh tế được kỳ vọng sẽ mang lại những hiệu quả cao hơn trong bảo vệ môi trường. Một số ưu thế tạo nên sự linh hoạt cho các công cụ kinh tế có thể kể đến như: “Các công cụ kinh tế cho phép lồng ghép các chi phí về môi trường vào giá cả thị trường; khuyến khích người tiêu dùng không tiêu thụ các sản phẩm gây tổn hại đến môi trường và khuyến khích các nhà sản xuất không sử dụng nguyên liệu gây ô nhiễm môi trường, đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm mới, các phương pháp sản xuất bền vững, góp phần tạo nguồn tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường, khuyến khích tuân thủ pháp luật môi trường”.

Trên thực tế, không phải đến nay các công cụ kinh tế mới bắt đầu được sử dụng trong bảo vệ môi trường. Từ Hội nghị thượng đỉnh Trái đất năm 1992 ở Rio de Janerio, với sự tham dự của 179 quốc gia, các quốc gia đã nhất trí ghi nhận 27 nguyên tắc, trong đó nguyên tắc thứ 16 đề cập đến việc áp dụng công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường với nội dung: “Các nhà chức trách quốc gia nên cố gắng đẩy mạnh sự quốc tế hóa những chi phí môi trường và sử dụng các biện pháp kinh tế, căn cứ vào nguyên tắc người gây ô nhiễm phải chịu phí tổn ô nhiễm, với sự quan tâm đúng mức đối với quyền lợi chung và không ảnh hưởng xấu đến nền thương mại, đầu tư quốc tế”.

Đến nay, hầu hết quốc gia đã và đang áp dụng nhiều loại hình công cụ kinh tế khác nhau để bảo vệ môi trường. Với những biện pháp thực thi, hỗ trợ đồng bộ, phù hợp, công cụ kinh tế đã mang đến những kết quả tích cực trong bảo vệ môi trường cho nhiều quốc gia. Điển hình như tại Đức, “chính sách thuế cho mục đích môi trường đã giúp nước Đức phát triển kinh tế không phụ thuộc vào năng lượng, giảm 25% lượng khí thải theo cam kết của Công ước Tokyo”. Hay Thái Lan đã tăng thuế xăng dầu để khích lệ việc sử dụng nhiên liệu sinh học. Các loại nhiên liệu này không chỉ sạch, thân thiện với môi trường mà còn giúp Thái Lan giảm phụ thuộc vào xăng dầu nhập khẩu và hiện đảm nhận đến 60% nhu cầu năng lượng của đất nước.

Trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm từ nhiều quốc gia, mặc dù, đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào chính thức đề cập đến thuật ngữ “công cụ kinh tế”, nhưng thực chất Việt Nam đã và đang áp dụng công cụ kinh tế dưới nhiều hình thức khác nhau để bảo vệ môi trường. Cụ thể là thuế bảo vệ môi trường, thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường, quỹ bảo vệ môi trường, nhãn sinh thái…

Việc thực hiện các công cụ kinh tế này đã góp phần đa dạng hóa các biện pháp bảo vệ môi trường của Việt Nam, giúp Việt Nam thực hiện tốt hơn các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường, đồng thời mang lại những giá trị nhất định. Đó là thuế bảo vệ môi trường góp phần định hướng hành vi tiêu dùng các sản phẩm thân thiện với môi trường và tăng thu cho ngân sách nhà nước. Phí bảo vệ môi trường giúp bổ sung nguồn tài chính để chi trả cho các hoạt động bảo vệ môi trường. Nhiều chủ thể thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường đã nhận được sự hỗ trợ về tài chính của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam…

Tuy vậy ở Việt Nam, hiệu quả trong bảo vệ môi trường mà các công cụ kinh tế này mang lại chưa thực sự được như mong đợi, điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Trước hết do các quy định pháp luật về công cụ kinh tế còn nhiều bất cập; công tác thực thi chưa hiệu quả, thiếu các biện pháp hỗ trợ đồng bộ; nhiều người dân còn không biết đến sự tồn tại của các công cụ kinh tế cũng như chưa có ý thức cao trong bảo vệ môi trường…

Một số điểm chưa hợp lý cần điều chỉnh

Với mục tiêu phát huy hơn nữa hiệu quả của các công cụ này, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo vệ môi trường đã lần đầu tiên sử dụng thuật ngữ “công cụ kinh tế” tại Chương X, đồng thời sửa đổi, bổ sung một số quy định có liên quan đến công cụ kinh tế. Nhưng các quy định về công cụ kinh tế trong Dự thảo Luật vẫn còn tồn tại một số điểm chưa hợp lý, cần tiếp tục điều chỉnh.

Thạc sĩ Nguyễn Thị Huệ đề xuất: Về bố cục của Chương X. Theo Dự thảo Luật hiện nay, nội dung về “công cụ kinh tế” và “nguồn lực cho quản lý môi trường” được quy định tại cùng một Chương. Song chế định về “nguồn lực cho quản lý môi trường” là tập hợp các quy định về nguồn nhân lực, vật lực, tri thức (công nghệ, quy trình, năng lực quản lý…), nền tảng để Nhà nước và các chủ thể thực hiện việc quản lý môi trường. Còn chế định về công cụ kinh tế là tập hợp các quy định về các biện pháp bảo vệ môi trường được xây dựng, vận hành dựa vào việc “sử dụng sức mạnh của thị trường để định hướng hành vi thân thiện với môi trường của các chủ thể, trên cơ sở gắn kết lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường”.

"Công cụ kinh tế” và “nguồn lực cho quản lý môi trường” là hai vấn đề khác nhau, việc quy định vào một Chương làm giảm đi sự mạch lạc, logic của Luật. Vấn đề này có thể giải quyết bằng việc tách các Điều 115 - 122 trong Dự thảo Luật hiện nay sang Chương riêng về “công cụ kinh tế”, còn các Điều từ 123 - 128 sang Chương riêng về “Nguồn lực cho quản lý môi trường”. Kết cấu của các quy định liên quan đến công cụ kinh tế hiện nay. Dự thảo Luật quy định riêng mỗi loại công cụ kinh tế trong một Điều luật, điều này hợp lý và bảo đảm sự rõ ràng, thuận tiện cho việc áp dụng, xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành. Song các công cụ kinh tế được quy định tại Dự thảo Luật chưa đầy đủ, vì ngoài các công cụ đã được liệt kê, Việt Nam cũng đang áp dụng một số loại công cụ kinh tế khác như thuế tài nguyên, chi trả dịch vụ môi trường rừng, hay công khai danh sách các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng.

Bên cạnh đó, ngoài các hình thái này, trong tương lai Việt Nam có thể xây dựng và triển khai các công cụ kinh tế mới như đặt cọc hoàn trả, giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng... Do đó, trong nội dung công cụ kinh tế cần bổ sung quy định về thuế tài nguyên, chi trả dịch vụ môi trường rừng, công khai danh sách các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Đồng thời, để bảo đảm tính khái quát, ổn định của Luật, ngoài quy định riêng về mỗi loại công cụ kinh tế còn phải có quy định chung, mang tính nguyên tắc, định hướng cho việc xây dựng, thực hiện các công cụ kinh tế hiện có, cũng là cơ sở cho việc xây dựng các công cụ kinh tế mới trong tương lai.

Về hình thức thể hiện, quy định chung về công cụ kinh tế nên đưa vào một Điều và đặt ở đầu Chương về công cụ kinh tế, tiếp sau là các Điều quy định về từng công cụ kinh tế. Đối với thuật ngữ “công cụ kinh tế”. Trên thực tế, Công ty CP Bóng đèn Điện Quang tham gia dán nhãn sinh thái từ năm 2011 - một trong những hình thức áp dụng công cụ kinh tế. Nhưng thuật ngữ công cụ kinh tế không phải là một thuật ngữ phổ biến, dễ hiểu. Thuật ngữ này hiện chỉ được các nhà nghiên cứu sử dụng trong công trình nghiên cứu, chưa được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật. Cách hiểu công cụ kinh tế hiện nay của các học giả cũng rất khác nhau, không thống nhất. Để bảo đảm cách hiểu thống nhất về công cụ kinh tế, tính thống nhất của pháp luật, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định giải thích thuật ngữ “công cụ kinh tế” vào Điều 3 hoặc vào điều khoản chung về công cụ kinh tế.

Về chủ thể nộp thuế bảo vệ môi trường. Vấn đề này hiện được quy định tại khoản 2, Điều 115, nhưng còn một số điểm chưa hợp lý cần điều chỉnh, cụ thể: Quy định này không thống nhất với quy định về người nộp thuế tại Điều 5 Luật Thuế bảo vệ môi trường hiện hành. Vì theo Điều 5 Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, chỉ có các chủ thể sản xuất, nhập khẩu hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế mới phải nộp thuế bảo vệ môi trường, còn chủ thể sử dụng các hàng hóa này chỉ chịu thuế bảo vệ môi trường. Do đó, việc đưa từ “sử dụng” vào khoản 2, Điều 115 Dự thảo Luật là chưa chính xác. Trong chủ thể nộp thuế bảo vệ môi trường tại Điều 5 Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010, ngoài “tổ chức, cá nhân”, Luật còn quy định cả chủ thể là “hộ gia đình”. Để bảo đảm tính thống nhất với Luật Thuế bảo vệ môi trường, cần bổ sung chủ thể “hộ gia đình” vào Khoản 2, Điều 115; liên quan đến đối tượng hàng hóa phải chịu thuế bảo vệ môi trường, quy định của khoản 1 và khoản 2 Điều 155 chưa thống nhất. Nếu khoản 1 xác định đối tượng là “sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường” thì khoản 2 lại xác định đối tượng là “sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường” nói chung, chứ không riêng ở một khâu nào, điều này làm ảnh hưởng đến tính thống nhất trong các quy định của Luật.

Trên cơ sở những hạn chế trên, cần sửa khoản 2, Điều 115 như sau: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường khi sử dụng phải nộp thuế bảo vệ môi trường”. Nguyên tắc xác định mức thuế bảo vệ môi trường và điều chỉnh mức thuế được quy định tại khoản 3, Điều 115. Quy định này cũng có một số điểm cần điều chỉnh: Về căn cứ xác định mức thuế bảo vệ môi trường, Dự thảo đã chỉ rõ 3 căn cứ để xác định mức thuế bảo vệ môi trường, nhưng cần thay cụm từ “mức độ độc hại” thành “mức độ tác động xấu đến môi trường” để bảo đảm tính thống nhất với quy định tại khoản 1, 2 Điều 115. Nên bổ sung cụm từ “thuộc đối tượng chịu thuế” để tránh gây hiểu nhầm về việc sẽ thu thuế bảo vệ môi trường đối với tất cả các hàng hóa, sản phẩm.

Về căn cứ điều chỉnh mức thuế bảo vệ môi trường, dù cũng liên quan đến mức thuế bảo vệ môi trường, nhưng để quy định này được rõ ràng hơn, cần điều chỉnh khoản 3 Điều 115 như: “Mức thuế bảo vệ môi trường được căn cứ vào loại, mức độ tác động xấu đến môi trường và số lượng hoặc khối lượng của sản phẩm, hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế. Mức thuế bảo vệ môi trường được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước từng giai đoạn”.

Liên quan đến quy định về phí bảo vệ môi trường. Điều 116 được xây dựng trên cơ sở kế thừa quy định về phí bảo vệ môi trường tại Điều 148 của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, về cơ bản đã tương đối phù hợp. Nhưng để bảo đảm sự thống nhất về thuật ngữ với quy định tại Điều 115 của Dự thảo, khoản 1 Điều 116 V Trồng cây cải tạo môi trường tại nơi khai thác than nên thay từ “đối với” thành từ “đến”, khoản 2 Điều 116 nên thay cụm từ “được quy định trên cơ sở sau” thành cụm “được căn cứ vào”. Điều chỉnh cụm “môi trường nơi tiếp nhận chất thải” tại điểm c, khoản 2, Điều 116 thành “nguồn tiếp nhận chất thải” để bảo đảm tương thích với khoản 37, Điều 3 Dự thảo Luật cũng như các quy định khác trong Dự thảo. Đối với khoản 3, nên bổ sung từ “phát triển” và bỏ từ “trong” nhằm bảo đảm sự tương thích với quy định về căn cứ điều chỉnh mức thuế bảo vệ môi trường tại khoản 3 Điều 115. Do đó, Điều 116 nên điều chỉnh như : “1. Tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh tác động xấu đến môi trường phải nộp phí bảo vệ môi trường. 2. Mức phí bảo vệ môi trường được căn cứ vào: a) Khối lượng chất thải ra môi trường, quy mô ảnh hưởng tác động xấu đối với môi trường; b) Mức độ độc hại của chất thải, mức độ gây hại đối với môi trường; c) Mức độ nhạy cảm của nguồn tiếp nhận chất thải. 3. Mức phí bảo vệ môi trường được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước từng giai đoạn”.

Về ký quỹ xử lý ô nhiễm, cải tạo, phục hồi môi trường tại Điều 117 của Dự thảo, kiến nghị: Tên gọi của Điều này chưa thực sự phù hợp với thực tế hiện nay, bởi Việt Nam đang áp dụng hai loại hình ký quỹ: Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản và ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu, trong đó, ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu có mục tiêu “bảo đảm tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu chịu trách nhiệm xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường có thể phát sinh từ lô hàng phế liệu nhập khẩu” chứ không phải là để “xử lý ô nhiễm, cải tạo, phục hồi môi trường”. Trong tương lai, Việt Nam có thể ban hành các công cụ ký quỹ mới với những mục tiêu mới, nên Điều 117 nên quy định là “Ký quỹ bảo vệ môi trường” thay vì quy định như hiện nay. Đối tượng phải ký quỹ được quy định tại khoản 1, Điều 117 và cần bổ sung đối tượng: “Tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu” để bảo đảm sự phù hợp với quy định hiện hành. Sửa thuật ngữ “Chủ dự án khai thác khoáng sản” thành “Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản” để bảo đảm sự tương thích với quy định tại điểm c, khoản 4, Điều 37 của Dự thảo. Mức ký quỹ được quy định tại khoản 2 Điều 117, đây là yếu tố mấu chốt quyết định sự thành công của công cụ ký quỹ nhưng thực tế hiện nay, mức tiền ký quỹ được quy định chỉ bằng chi phí xử lý ô nhiễm, hoặc mang tính tương đối tùy loại, số lượng phế liệu nhập khẩu, nên số tiền ký quỹ này không đủ sức mạnh để bảo đảm trách nhiệm bảo vệ môi trường của các chủ thể ký quỹ, dẫn đến tình trạng không thực hiện nghĩa vụ BVMT, chấp nhận mất số tiền đã ký quỹ.

Do đó, cần cân nhắc kỹ hơn về quy định liên quan đến mức ký quỹ trong Dự thảo, để làm định hướng cho việc xây dựng các văn bản hướng dẫn sau này. Quy định về nguồn vốn cho hoạt động của quỹ bảo vệ môi trường quốc gia và cấp tỉnh tại khoản 2, Điều 118 của Dự thảo có thay đổi so với Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Việc bỏ nguồn thu từ “phí bảo vệ môi trường” và “các khoản bồi thường cho Nhà nước về thiệt hại môi trường” đang được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 sẽ làm cho nguồn vốn hoạt động của Quỹ Bảo vệ môi trường bị hạn chế, điều này ảnh hưởng đến hoạt động của Quỹ trong tương lai, khi mà nhu cầu hỗ trợ tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu ngày càng lớn.

Hiện vốn của các quỹ Bảo vệ môi trường gần như không tiếp nhận được hai nguồn này, nhưng chỉ cần có các quy định hướng dẫn cụ thể và các biện pháp thực thi hiệu quả thì đây sẽ là nguồn vốn bổ sung cho các Quỹ Bảo vệ môi trường, giúp nâng cao hiệu quả của các Quỹ này. Liên quan đến các quy định tại Điều 120, 121, 122, các quy định này đều đề cập đến vấn đề nhãn sinh thái, vì vậy không cần phải tách riêng thành 3 Điều như hiện nay để tránh làm mất đi tính logic trong kết cấu của nội dung về công cụ kinh tế. Để bảo đảm tính đồng bộ, quy định về nhãn sinh thái nên quy định ngắn gọn, súc tích, mang tính nguyên tắc, giống các quy định khác gồm: Nhãn sinh thái là gì, điều kiện để được gắn nhãn sinh thái, định hướng tiêu dùng, sản xuất đối với các sản phẩm được gắn nhãn.