Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 - Bài 1: Nhìn lại sau gần 4 năm thực hiện "Tổng quan và giải pháp"

Thực hiện Luật Đất đai 2013, Chính phủ đã ban hành 11 Nghị định; các bộ, ngành đã ban hành hơn 40 Thông tư, Thông tư liên tịch quy định chi tiết thi hành Luật, kịp thời hướng dẫn tháo gỡ những khó khăn vướng mắc trong quá trình chuyển tiếp thi hành Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, thực tế thi hành Luật Đất đai 2013 tại các tỉnh, thành phố cho thấy, hiện nay nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự khai thác và phát huy đầy đủ để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội.

Vậy nguyên nhân nào dẫn đến tình trạng trên? Những vấn đề phát sinh khi thực thi Luật Đất đai của một số địa phương ra sao? Cần sớm tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai thế nào để định hướng đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

Bài 1: Luật Đất đai 2013 - Nhìn lại sau gần 4 năm thực hiện

Luật Đất đai 2013 được Quốc hội thông qua đánh dấu bước tiến trong việc hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai. Sau gần 4 năm thi hành Luật Đất đai 2013, công tác quản lý đất đai ở các địa phương trong cả nước đã đạt một số kết quả quan trọng. 

Những kết quả quan trọng

Đánh giá tổng quan của  cơ quan có trách nhiệm cho thấy, sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực, nhiều địa phương đã triển khai tốt công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về đất đai. Những khó khăn vướng mắc trong quá trình chuyển tiếp thi hành Luật Đất đai giữa Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013 đã được kịp thời hướng dẫn, tháo gỡ; không để ách tắc gây phiền hà cho doanh nghiệp và người dân. Đồng thời, Bộ Tài nguyên Môi trường và các địa phương đã quyết liệt đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai đã được tập trung xây dựng...

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Bước đầu, tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan, không đưa vào sử dụng, lãng phí đã được khắc phục; hạn chế được việc giao đất, cho thuê đất cho các chủ đầu tư không có năng lực, tránh được lãng phí trong việc sử dụng đất.

Tại các địa phương, việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “ tùy tiện” làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất. Chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã bảo đảm tốt hơn quyền lợi cho người có đất thu hồi. Chính sách tài chính về đất đai  được hoàn thiện đã góp phần tạo nguồn thu đáng kể cho ngân sách. Những quy định đổi mới về giá đất đã tạo sự chuyển biến tích cực trong quản lý nhà nước về đất đai bằng biện pháp kinh tế.

Công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã được coi trọng, giảm tối đa các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai. Việc thành lập Văn phòng đăng ký đất đai một cấp đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân trong việc nộp hồ sơ thực hiện thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ công việc và giúp đẩy nhanh tiến độ công tác bồi thường giải phóng mặt bằng.

Công tác thanh tra, kiểm tra về quản lý, sử dụng đất đai được chú trọng. Các địa phương coi trọng việc chỉ đạo, đôn đốc thực hiện và công khai kết quả các kết luận thanh tra, qua đó, đã góp phần phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các vi phạm luật đất đai và khắc phục nhiều tồn tại, bất cập trong quản lý, sử dụng đất.

Luật Đất đai 2013 có hiệu lực làm thay đổi thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng. Giao dịch về quyền sử dụng đất từng bước đi vào nề nếp và ổn định, các đơn vị tư vấn đất được hình thành và hoạt đông ngày càng chuyên nghiệp, hỗ trợ cho thị trường bất động sản. Thị trường quyền sử dụng đất đã góp phần tạo nguồn thu cho ngân sách và trở thành một trong những nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Đất đai chưa thực sự là nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế- xã hội

Bên cạnh một số kết quả tích cực đã đạt được, quá trình thực hiện cho thấy, Luật Đất đai 2013 vẫn còn bộc lộ một số bất cập. Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự khai thác và phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ  phát triển kinh tế - xã hội. Khó khăn trong tiếp cận đất đai vẫn là một trong những rào cản để cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, hỗ trợ phát triển doanh nghiệp.

Quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp diễn ra còn chậm, chưa theo kịp nhu cầu tái cơ cấu ngành nông nghiệp nói chung, cho phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn nói riêng; đất đai manh mún đang là yếu tố cản trở người dân  và doanh nghiệp đầu tư dài hạn vào nông nghiệp. Hạn điền (hạn mức nhận  chuyển quyền) và thời hạn (hạn mức thời gian sử dụng đất) vẫn là rào cản chính trong xác lập một tư liệu sản xuất có khả năng tiếp nhận đầu tư  lớn, dài hạn, có chiều sâu của nông dân vào phát triển kinh tế nông nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn.

Tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai diễn ra khá phổ biến. Tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn diễn ra...Nhiều địa phương, đơn vị do lãnh đạo thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý đã để xảy ra tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng, không đăng ký biến động với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không thực hiện nghiêm các nghĩa vụ tài chính theo quy định. Nhiều nơi dự án đã được nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng, chậm đưa vào sử dụng, còn để lãng phí, hiệu quả sử dụng thấp.

Việc giao đất, cho thuê đất, kể cả những vị trí có lợi thế, khả năng sinh lợi chủ yếu theo phương thức chỉ định, có trường hợp định giá đất để tính thu nghĩa vụ chưa phù hợp, gây thất thu cho ngân sách. Cơ chế tạo quỹ đất để đấu giá chưa được quan tâm thực hiện. Tình trạng vi phạm chính sách pháp luật về đất đai vẫn diễn ra phổ biến. Khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai rất phức tạp, chiếm tỷ trọng lớn (khoảng 70%).

Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Nguyễn Thị Phương Hoa cho rằng, nguyên nhân của tình trạng trên là do hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, vẫn còn sự chồng chéo, không thống nhất trong quy định của các Luật liên quan (Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu...), có một số nội dung không còn phù hợp với thực tiễn và cũng có những nội dung phát sinh mới mà pháp luật chưa có quy định điều chỉnh nên khó khăn cho khâu tổ chức thi hành.

Hơn nữa, việc tổ chức thi hành pháp luật còn hạn chế, mặc dù pháp luật đã có quy định nhưng không được tổ chức thực hiện hoặc thực hiện chưa đúng, chưa đầy đủ trong khi công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi thi hành pháp luật chưa thực sự có hiệu quả. Bộ máy tổ chức làm công tác quản lý nhà nước nhiều nơi chưa tương xứng với yêu cầu tổ chức triển khai thi hành pháp luật trên thực tế.

Những vướng mắc trong thực tiễn cần tháo gỡ

Đóng góp ý kiến sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai, Phó Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường Hà Nội Bùi Duy Cường cho rằng, còn một số nội dung Luật cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế, cụ thể như vấn đề về thu hồi đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp Giấy chứng nhận; bồi thường hỗ trợ tái định cư; công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai...

Đáng chú ý, phải kể đến vướng mắc trong việc xác định trường hợp “không vi phạm pháp luật đất đai và trường hợp “có vi phạm pháp luật đất đai” quy định tại các Điều 20, 22, 23 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ. Vì xác định trường hợp “có vi phạm pháp luật đất đai” với trường hợp “không vi phạm pháp luật đất đai” sẽ ảnh hưởng rất lớn đối với xác định hạn mức (hạn mức giao đất hoặc hạn mức công nhận đất ở); xác định nghĩa vụ tài chính theo Nghị định số 45/2014/NĐ-CP.

Mặt khác, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (Quy định tại các Nghị định của Chính phủ số182/2004/NĐ-CP, số 105/2009/NĐ-CP, số 102/2014/NĐ-CP) chỉ là một trong những trường hợp “có vi phạm pháp luật đất đai”. Do vậy, đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn xác định “vi phạm pháp luật đất đai” như thế nào, cụ thể thời điểm xác định vi phạm pháp luật đất đai từ trước khi có Hiến pháp năm 1980 hay sau khi có Hiến pháp năm 1980, từ khi có Luật Đất đai năm 1987, năm 1993, năm 2003 hay từ thời điểm nào; các hành vi vi phạm pháp luật đất đai; cơ quan có trách nhiệm xác định vi phạm (UBND cấp xã hay UBND cấp huyện); căn cứ để xác định vi phạm pháp luật đất đai (các loại tài liệu, sổ sách, bản đồ nào) vì qua các thời kỳ, các hành vi vi phạm pháp luật đất đai khác nhau.

Chỉ ra những vướng mắc, tồn tại trong quá trình thực hiện Luật Đất đai 2013 tại tỉnh Lạng Sơn, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Lạng Sơn Lý Vinh Quang cho biết, hiện có nhiều trường hợp hộ gia đình, cá nhân xin tách thửa đối với đất nông nghiệp có diện tích rất nhỏ, manh mún khi thực hiện tách thửa rất khó khăn trong công tác chỉnh lý biến động và khó quản lý hồ sơ địa chính. Do Luật Đất đai 2013 không quy định về diện tích tối thiểu được phép tách thửa đối với đất nông nghiệp, vì vậy UBND tỉnh Lạng Sơn đề xuất bổ sung quy định hạn mức tách thửa đối với đất nông nghiệp.

Theo đó, cần có quy định và hướng dẫn cụ thể đối với các trường hợp hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp đã được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp trước ngày 1/7/2014 với nguồn gốc “Công nhận quyền sử dụng đất như giao đất không thu tiền sử dụng đất”có phải chuyển sang thuê đất với nhà nước hay không?; hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng đã nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp (trừ đất trồng lúa) có nguồn gốc đất là nhà nước công nhận quyền sử dụng đất như giao đất không thu tiền sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất ghi trên Giấy chứng nhận chưa hết thì có phải chuyển sang thuê với thời hạn còn lại ghi trên Giấy chứng nhận không?...

Đồng thời, cần có quy định cụ thể về các tiêu chí xác định đối tượng trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp, thống nhất sử dụng mẫu đơn nhằm xử lý về đất đai khi chấm dứt hoạt động đối với các loại hình doanh nghiệp tương tự như doanh nghiệp tư nhân. Đề nghị bổ sung vào Khoản 1, Điều 83 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân thành lập Công ty Trách nhiệm hữu hạn hoặc Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên; bổ sung quy định xử lý nợ đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất sau ngày 15/10/1993, không có giấy tờ theo quy định tại khoản 1 điều 50 Luật Đất đai 2013 đã được cấp Giấy chứng nhận nhưng còn nợ tiền sử dụng đất...

Ngoài ra, cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong quản lý và khai thác thông tin đất đai, trong hướng dẫn, kiểm tra giám sát việc thực hiện; về quyền lợi và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý, khai thác thông tin về đất đai; tuyên truyền, phổ biến áp dụng thực hiện có hiệu quả giao dịch điện tử trong lĩnh vực đất đai.

Bài 2:  Những vấn đề phát sinh khi thực thi Luật Đất đai ở một số địa phương