Có quá nhiều Quỹ làm phân tán nguồn lực Nhà nước

Đây cũng là nội dung được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng các quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách giai đoạn 2013 - 2018” chiều 13/8 tại phiên họp thứ 36 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Theo ông Nguyễn Đức Hải, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Trưởng đoàn giám sát: Qua giám sát cho thấy, trong giai đoạn vừa qua, việc thành lập và hoạt động của các Quỹ đã cơ bản đáp ứng được các yêu cầu đề ra, góp phần thúc đẩy xã hội hóa, huy động thêm nguồn lực tài chính trong xã hội thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và từng địa phương nói riêng, giảm bớt gánh nặng cho Ngân sách Nhà nước (NSNN).

Thông qua các hoạt động đầu tư trên thị trường tài chính, thị trường tiền tệ của một số Quỹ đã góp phần đa dạng các hoạt động tài chính của Nhà nước, thúc đẩy sự phát triển của các thị trường này. Mặc dù hệ thống văn bản pháp luật còn chưa hoàn toàn thống nhất và rõ ràng, tuy nhiên, về cơ bản các Quỹ tài chính ngoài ngân sách (QTCNNS) đã thực hiện và tuân thủ các quy định của pháp luật.  

Có quá nhiều loại Quỹ

Nhìn thẳng vào những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về các QTCNNS, Đoàn giám sát chỉ ra rằng trước thời điểm Luật NSNN 2015 có hiệu lực thi hành, chưa có một cơ quan đầu mối ở cả Trung ương và địa phương được giao tổng hợp, theo dõi về các QTCNNS. Luật NSNN 2015 đã quy định Chính phủ trình Quốc hội dự toán và quyết toán hàng năm phải có báo cáo về các QTCNNS tại Trung ương. Tuy nhiên, qua báo cáo của Chính phủ cho thấy, Bộ Tài chính mới chỉ giúp Chính phủ thống kê một cách cơ bản các Quỹ và thực tế cho thấy số lượng các Quỹ còn chưa đầy đủ.

Qua hoạt động giám sát, các bộ ngành, địa phương có sự lúng túng trong việc báo cáo số lượng các Quỹ cũng như các nội dung, chỉ tiêu và số liệu đi kèm trong giai đoạn 2013 - 2018; báo cáo của Chính phủ chưa có số liệu về tình hình tài chính của các Quỹ ở trung ương trong giai đoạn 2013 - 2015.   Bên cạnh đó, nguồn thu của một số QTCNNS còn phụ thuộc vào NSNN hoặc có nguồn thu trùng với nguồn thu của NSNN, trong khi các nguồn thu khác không đáng kể, chưa phù hợp với quy định tại Luật NSNN năm 2015.

Nhiều Quỹ được NSNN cấp vốn điều lệ chưa đảm bảo theo yêu cầu khi thành lập Quỹ và kéo dài trong nhiều năm. Trong điều kiện các QTCNNS còn phụ thuộc lớn vào ngân sách, việc không đủ vốn điều lệ để hoạt động đã gây nhiều khó khăn và không đảm bảo thực hiện có hiệu quả việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các Quỹ. Tỷ lệ thu so với kế hoạch đạt thấp ở một số Quỹ: Quỹ bảo trì đường bộ (không thu được đối với xe máy); Quỹ phòng chống thiên tai (chỉ đạt từ 10 - 40% tùy từng địa phương), có địa phương đã tạm dừng thu phí phòng chống thiên tai (TP Hồ Chí Minh).

Một số Quỹ có nguồn thu từ đóng góp bắt buộc của các doanh nghiệp, tổ chức và người dân hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định. Các khoản đóng góp được tính theo tỷ lệ phần trăm trên doanh thu sản xuất kinh doanh hoặc trên thu nhập của người lao động, đây có thể được coi là một khoản thuế doanh thu đánh trên các sản phẩm hàng hóa dịch vụ hoặc giá trị tài sản mà người sử dụng, người mua phải trả tạo thêm khoản đóng góp cho người dân và doanh nghiệp.  

Ông Nguyễn Đức Hải cho rằng: Việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các QTCNNS còn trùng lặp, hiệu quả hoạt động chưa cao. Trong đó trùng với nhiệm vụ chi của ngân sách hoặc các Quỹ trùng nhau về đối tượng. Hiệu quả hoạt động của một số Quỹ hạn chế, chưa có hiệu quả hoặc căn cứ để đánh giá hiệu quả không rõ ràng. Đã xảy ra việc chi thực hiện nhiệm vụ không hợp lý tại một số Quỹ.

Dư nguồn tại nhiều Quỹ ở Trung ương và địa phương còn lớn. Chi phí quản lý chưa hợp lý so với hoạt động của Quỹ. Có quá nhiều Quỹ tại địa phương làm phát sinh nhiều chi phí quản lý và tổ chức biên chế. Một số QTCNNS bộ máy quản lý yếu kém, hoạt động không hiệu quả. Công tác kiểm tra, thanh tra và kiểm toán mặc dù đã có nhiều tích cực, tuy nhiên trong giai đoạn 2013 - 2018, số các cuộc kiểm toán, kiểm tra là chưa nhiều, đặc biệt là đối với các QTCNNS do địa phương quản lý.  

Đâu là nguyên nhân?

Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội, Trưởng đoàn giám sát cho rằng, nguyên nhân là do sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế đã phát sinh các nhiệm vụ cấp bách trong từng thời kỳ nhằm đảm bảo ổn định kinh tế - xã hội, bảo vệ an ninh quốc phòng dẫn đến việc thành lập quá nhiều và đa dạng trên nhiều lĩnh vực, gây khó khăn cho việc quản lý hiệu quả nguồn lực tài chính Nhà nước.

Nhận thức của một số cơ quan quản lý nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương trong một giai đoạn chưa thực sự đầy đủ, chưa tính đến khả năng cân đối của ngân sách, khả năng tổ chức, triển khai thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao và hiệu quả hoạt động tại Quỹ. Sự lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện các Quỹ chưa chặt chẽ, sâu sát; chưa phát huy được sức mạnh giám sát của các tổ chức chính trị xã hội và nhân dân đối với hoạt động của các Quỹ. Chủ trương ban hành các QTCNNS là đúng đắn, song phạm vi, đối tượng áp dụng, lĩnh vực ban hành Quỹ tại một số thời điểm chưa hợp lý, không bảo đảm cân đối giữa khả năng tài chính với chức năng, nhiệm vụ của Quỹ khi được thành lập. 

Các quy định pháp luật chưa đảm bảo tính hợp lý, chặt chẽ, thiếu thống nhất, thiếu bao quát, có lúc chậm được sửa đổi, thiếu cụ thể hoặc có những nội dung lại thường xuyên thay đổi dẫn đến thiếu hoặc không phù hợp với thực tiễn gây lúc túng cho cho các hoạt động của các Quỹ khi áp dụng văn bản pháp luật.  Việc thực hiện quy định của Luật chưa nghiêm, dẫn đến việc Luật ban hành, nhưng không triển khai thành lập các Quỹ hoặc thành lập thiếu thống nhất giữa các địa phương. Các quy định về quyền hạn chưa đi đôi với chế độ trách nhiệm, chưa có chế tài cụ thể xử lý các sai phạm, kể cả người đứng đầu trong các cơ quan, đơn vị có sai phạm.

Đề nghị bãi bỏ 6 loại quỹ  

Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị bãi bỏ ngay 6 loại quỹ Nhà nước ngoài ngân sách, trong đó có quỹ bảo trì đường bộ Trung ương, Quỹ phòng chống thiên tai.  

Ông Đinh Tiến Dũng, Bộ trưởng Bộ Tài chính khẳng định: “Hiện nay cả nước có tới 48 Quỹ kể cả ở Trung ương và địa phương. Nhiều quỹ không đáp ứng được yêu cầu của Luật ngân sách, nhất là QTCNNS”.

Các địa phương trung bình có khoảng 10 - 15 quỹ. Việc thành lập quá nhiều Quỹ theo quy định của các luật chuyên ngành, các Nghị định của Chính phủ và của địa phương làm phân tán nguồn lực, tăng chi phí quản lý và phát sinh thêm tổ chức, bộ máy, biên chế…

Từ đó đoàn giám sát kiến nghị Quốc hội nghiên cứu ban hành Nghị quyết về tăng cường quản lý, sử dụng các quỹ này, giao Chính phủ ban hành Nghị định. Đồng thời, bãi bỏ một số quỹ không cần thiết, hoạt động không hiệu quả hoặc không triển khai được trong thực tiễn quy định tại các Luật. Khi ban hành các luật chuyên ngành, cần xem xét, cân nhắc một cách thận trọng trong việc thành lập mới các quỹ, tránh trường hợp thành lập quá nhiều.

Phát biểu tại phiên họp, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cho rằng: Qua giám sát cho thấy bức tranh tổng thể về các Quỹ trong Nhà nước và ngoài Nhà nước. “Khi Quốc hội ban hành luật chuyên ngành mới, dứt khoát không thành lập thêm các quỹ kèm theo luật chuyên ngành”, Chủ tịch Quốc hội nói.

Đoàn giám sát cũng đề nghị Chính phủ xây dựng kế hoạch, lộ trình thực hiện việc rà soát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các quỹ, thực hiện cơ cấu lại, sáp nhập, dừng hoạt động hoặc giải thể đối với các quỹ hoạt động không hiệu quả, không đúng mục tiêu đề ra hoặc không còn phù hợp. Đồng thời, báo cáo Quốc hội tại kỳ họp tháng 5/2020 và trình Quốc hội xem xét, ban hành Nghị quyết về tăng cường quản lý, sử dụng các qũy này.  Đối với các Quỹ về an sinh xã hội (BHXH, Quỹ BHYT, quỹ Bảo hiểm thất nghiệp), đoàn giám sát đề nghị sớm nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan phù hợp với tinh thần Nghị quyết số Trung ương về cải cách chính sách BHXH và chính sách BHYT. Đặc biệt, đoàn giám sát đề nghị nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền để bãi bỏ ngay đối 6 loại quỹ.

Đó là bỏ quỹ bảo trì đường bộ ở Trung ương và ở địa phương vì toàn bộ nội dung chi về bảo trì đường bộ được thực hiện thông qua dự toán ngân sách cấp hàng năm. Bãi bỏ quỹ Hỗ trợ sắp xếp và Phát triển doanh nghiệp. Bãi bỏ quỹ hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS và chuyển giao cho các tổ chức xã hội quản lý theo cơ chế tổ chức, hoạt động của các quỹ xã hội, từ thiện. Bãi bỏ quỹ hỗ trợ các hoạt động ngoại giao phục vụ kinh tế và quỹ hỗ trợ vận động cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài do kinh phí hoạt động của 2 quỹ này hoàn toàn do ngân sách cấp, không có nguồn thu khác. Bãi bỏ quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước và chuyển một số nhiệm vụ chi liên quan đến việc hỗ trợ việc làm ngoài nước vào nhiệm vụ chi của ngân sách. Bỏ quỹ Phòng chống chống thiên tai vì việc chi thực hiện phòng chống thiên tai được cấp từ ngân sách, thông qua dự phòng ngân sách hàng năm.

Cùng với đó, đoàn giám sát cũng đề nghị nghiên cứu trình cấp có thẩm quyền để xác định rõ lộ trình bãi bỏ đối với quỹ phòng chống tác hại thuốc lá, quỹ bình ổn giá xăng dầu, quỹ dịch vụ viễn thông công ích. Đoàn giám sát cũng đề nghị thực hiện việc sáp nhập đối với các quỹ trùng lặp về mục tiêu, nhiệm vụ, phương thức hoạt động, đối tượng phục vụ. Cụ thể như quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam, quỹ bảo vệ và phát triển rừng… Một số quỹ tài chính khác ở địa phương, như: Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã; quỹ hỗ trợ nông dân; quỹ đầu tư phát triển; quỹ hỗ trợ phát triển đất; quỹ bảo lãnh tín dụng;… đoàn giám sát đề nghị thực hiện rà soát, đánh giá hiệu quả hoạt động, xem xét, sáp nhập để giảm đầu mối, giảm chi phí.

Theo Chủ tịch Quốc hội, Thường vụ Quốc hội sẽ ra Nghị quyết mang tính định hướng chung, đó là: Những quỹ nào hoạt động không rõ mục đích, không hiệu quả hoặc không hoạt động, thu nhiều nhưng chi rất ít, để tồn kết dư quỹ rất lớn thì xem xét lại. Còn quỹ nào hoạt động hiệu quả, đúng thì tiếp tục cho tồn tại.  

Kết luận phiên họp, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển nhấn mạnh: Việc đoàn giám sát chuyên đề của Ủy ban Thường vụ Quốc hội rất đầy đủ, có địa chỉ cụ thể, phân tích cái được, cái chưa được và đề nghị rất rõ của từng loại Quỹ. Qua giám sát cho thấy bức tranh tổng thể về các Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước.  

Qua giám sát cho thấy, cơ sở pháp lý hình thành các quỹ là khác nhau, có Quỹ do luật quyết định, có quỹ do Nghị định của Chính phủ hay quyết định của Thủ tướng, có Quỹ do Thông tư của bộ, ngành quyết định quy chế... Rõ ràng cái này phải chấn chính, phải có cơ sở pháp lý thống nhất, ai được thành lập quỹ, nhất là quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách.  

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển khẳng định: Sau phiên họp này Thường vụ Quốc hội sẽ ban hành Nghị quyết giám sát để tăng cường quản lý các Quỹ. Rà soát lại các Quỹ và đánh giá tác động của các Quỹ này, sắp xếp lại các Quỹ theo thẩm quyền của Quốc hội. Về phía Chính phủ cũng rà soát, sắp xếp lại các quỹ theo thẩm quyền để loại bỏ những quỹ không cần thiết. Đồng thời, giao Chính phủ có lộ trình xây dựng một luật để quản lý các loại quỹ. Tăng cường công tác thanh tra, giám sát các quỹ, nhất là những quỹ đã để xảy ra sai phạm. Tiến tới giảm dần những hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước cho các Quỹ và đẩy mạnh xã hội hóa để hoạt động, kiên quyết không thành lập các Quỹ mới. Giao cho đoàn giám sát, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội chủ trì xây dựng Nghị quyết giám sát này.