Nghị định thư Kyoto: Hành trình 25 năm tìm kiếm giải pháp phối hợp chung

Được thông qua ngày 11/12/1997 tại Hội nghị lần thứ ba Các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc (LHQ) về biến đổi khí hậu (COP3) ở Kyoto (Nhật Bản), Nghị định thư Kyoto được coi như một bước ngoặt mang tính lịch sử khi là thỏa thuận toàn cầu đầu tiên về cắt giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính do hoạt động của con người và cũng là thành quả đầu tiên kể từ khi các nước ký Công ước khung của LHQ năm 1992. Dù đã hết hiệu lực vào năm 2020 và được thay thế bởi Hiệp định Paris (2015), nhưng văn kiện này vẫn đóng một vai trò lịch sử quan trọng, như một lời nhắc nhở về những điều thế giới đã làm được và chưa làm được trong tiến trình đấu tranh chung nhằm đảo ngược tình trạng nóng lên toàn cầu.

Nghị định thư Kyoto ra đời chỉ 2 năm sau COP1, cho thấy các nước đã sớm ý thức được tính cấp bách của vấn đề chống biến đổi khí hậu và thể hiện trách nhiệm trong cuộc chiến này. Cựu Tổng thống Mỹ Bill Clinton đã ca ngợi nghị định thư giúp định hướng những hành động mạnh mẽ vì môi trường trên cơ sở kinh tế hợp lý, với ý tưởng là các quốc gia phát triển từng phát thải nhiều sẽ hành động trước tiên và các nước đang phát triển sẽ tiếp bước.

Dù vậy, nội dung Nghị định thư Kyoto cũng vấp phải các ý kiến trái chiều và gặp nhiều trở ngại trong quá trình thực hiện. Dù được hơn 190 nước phê chuẩn nhưng quy định của văn kiện ban đầu chỉ áp dụng đối với 35 nước công nghiệp phát triển, trong khi các nền kinh tế đang phát triển như Trung Quốc và Ấn Độ cũng xả lượng khí thải nhà kính khổng lồ.

Kết quả là dù nhiều nước đã hoàn thành các cam kết nêu trong nghị định thư áp dụng cho giai đoạn 2008-2012 (giảm khoảng 5,2% lượng khí thải nhà kính so với mức của thập niên 1990) và ước tính mức phát thải của các nước phát triển cũng giảm tới 20% vào năm 2012, nhưng khí thải nhà kính nói chung trên toàn thế giới vẫn tiếp tục tăng, cụ thể là tăng 38% trong giai đoạn nêu trên. Đó là chưa kể, trong quá trình thực hiện, Mỹ từng tìm cách rút khỏi Nghị định thư Kyoto vào năm 2001 do lo ngại ảnh hưởng tới nền kinh tế. Đến năm 2011, Canada cũng rút khỏi thỏa thuận vì lo ngại bị phạt nếu không đáp ứng mục tiêu. Giáo sư chuyên ngành luật quốc tế tại Đại học California (Mỹ) Kal Raustiala cho rằng vấn đề sâu xa nhất của Nghị định thư Kyoto là không có cơ sở chính trị thực tế và bền vững cho những mục tiêu đề ra. 

Dù vậy, Nghị định thư Kyoto vẫn được coi là nền móng đầu tiên cho nỗ lực chống biến đổi khí hậu toàn cầu. Chính vì vậy, nghị định thư đã được gia hạn tại COP18 ở Doha, Qatar (năm 2012), với cam kết giảm 18% khí thải so với năm 1990 trong giai đoạn cam kết thứ hai, bắt đầu từ năm 2013 đến năm 2020. Văn kiện này được coi là cầu nối quan trọng giúp các nỗ lực cắt giảm khí thải toàn cầu không bị giảm tốc trước khi Hiệp định Paris về biến đổi khí hậu ký năm 2015 có hiệu lực.

Cũng dựa trên những điểm hạn chế của Nghị định thư Kyoto, LHQ đã dẫn dắt các nước cùng thảo luận về một văn kiện thay thế giúp củng cố và mở rộng các nỗ lực chống biến đổi khí hậu, dẫn tới sự ra đời của Hiệp định Paris 2015 tại COP21 ở Pháp. Theo đó, khoảng 200 nước phát triển và đang phát triển đều được khuyến khích đề ra các mục tiêu và kế hoạch quốc gia nhằm cắt giảm lượng phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính. Hiệp định Paris cũng không sử dụng các biện pháp trừng phạt để ép các nước thực hiện và còn đề xuất hỗ trợ các tổ chức và cá nhân mong muốn thúc đẩy hành động chính trị trong nước về biến đổi khí hậu. Các mục tiêu quốc gia cũng được khuyến khích nâng dần lên theo thời gian. Theo Giáo sư Thomas Hale, Đại học Oxford, vấn đề mà Hiệp định Paris đã làm tốt hơn nghị định thư Kyoto là đã giúp uốn cong biểu đồ biến nhiệt của Trái Đất theo hướng đi xuống, dù chưa nhanh như kỳ vọng. Hiệp định cũng đã đề ra mục tiêu cụ thể là kiềm chế mức nhiệt tăng toàn cầu ở mức lý tưởng là 1,5 độ C cùng sự minh bạch trong kế hoạch của các nước về những hành động vì mục tiêu này.

Có thể thấy rằng, từ Nghị định thư Kyoto tại COP3 đến Hiệp định Paris tại COP21, những nỗ lực nhằm ngăn chặn tình trạng nóng lên toàn cầu vẫn được duy trì và ngày càng được cải thiện hơn. Tuy nhiên, vẫn còn đó những vấn đề gây mâu thuẫn cản trở nỗ lực này đạt được tiến bộ xa hơn, cụ thể là mục tiêu chung đã đề ra. Theo Giáo sư chuyên ngành quản trị môi trường tại Đại học Đông Anglia (Anh) Heike Schroeder, một trong những trở ngại lớn nhất chính là các cuộc thảo luận của LHQ về khí hậu đang thiếu sự tin cậy giữa các nước. Mỗi quốc gia đang vì những lợi ích đan xen mà tham gia đàm phán với mong muốn các nước khác phải hành động thay vì tìm cách cùng hành động. Kể cả tại hội nghị COP27 vừa qua ở Ai Cập, những lợi ích về phát triển kinh tế đã khiến các nước không thể nhất trí về việc có loại bỏ hay không nhiên liệu hóa thạch, nguồn phát thải khí nhà kính chính. Hay dù được coi là đạt một cột mốc lớn là thiết lập quỹ  “tổn thất và thiệt hại” hỗ trợ những nước bị ảnh hưởng do tình trạng nóng lên toàn cầu, thì những chi tiết về nguồn cung cấp tài chính cho quỹ này vẫn còn bỏ ngỏ.

Theo Giáo sư Kal Raustiala, xét trên nhiều khía cạnh thì mọi cách tiếp cận theo luật lệ quốc tế đều có thể dẫn tới cùng một vấn đề là các quốc gia không muốn tham gia những thỏa thuận mà họ không thể tuân theo hoặc sẽ chấp nhận những thỏa thuận ít tham vọng hơn. Hạn chế trong cách tiếp cận chung đang dẫn dắt các nỗ lực đi theo hướng tiếp cận mới với quy mô nhỏ hơn. Đã có những câu lạc bộ khí hậu được hình thành với sự tham gia của một nhóm các nước đặt những mục tiêu chung về giảm khí thải như sáng kiến của Tuvalu về việc xây dựng hiệp ước không phát triển nhiên liệu hóa thạch đã nhận được sự ủng hộ của Liên minh châu Âu (EU) hồi tháng 10. Trên thế giới, nhiều thành phố, chính quyền khu vực và các doanh nghiệp đã tự liên kết hành động theo Hiệp định Paris. Theo một báo cáo của Net Zero Tracker công bố hồi tháng 6, hơn 30% công ty trong danh sách 2000 của Forbes Global đã đặt ra các mục tiêu trung hòa khí thải, tăng từ mức 20% hồi tháng 12/2020.

Dù vậy, giới chuyên gia đều thừa nhận, dù trong hoàn cảnh nào, một nền tảng quốc tế rộng lớn hơn vẫn là một phần quan trọng, dễ nhận thấy và cốt lõi nhất để huy động hành động khí hậu tập thể. Phần lõi đó sẽ được triển khai ra sao phần lớn phụ thuộc vào chính sách của từng nước, từng khu vực. 25 năm từ khi Nghị định thư Kyoto ra đời, một điều không hề thay đổi chính là tiến trình chung do LHQ dẫn dắt vẫn cần có sự đóng góp từ chính mỗi quốc gia, sức mạnh và sự tiến bộ của quá trình này phụ thuộc ý chí thực hiện của từng quốc gia. Hiện nay, biến đổi khí hậu được xếp vào hàng “thách thức an ninh phi truyền thống”, được dự báo là có thể trở thành thách thức lớn nhất với hòa bình và an ninh thế giới. Vì vậy, một giải pháp phối hợp quốc tế, kết hợp những hành động tạo nội lực từ chính mỗi quốc gia để chống biến đổi khí hậu sẽ là chìa khóa để đạt được mục tiêu đảm bảo an ninh toàn cầu.