Hoàn thiện cơ chế phân quyền khi thực hiện chính quyền địa phương 2 cấp

Trong bối cảnh cấp huyện kết thúc hoạt động, cấp xã đang trở thành “đầu mối thực thi” trực tiếp của nhiều lĩnh vực quản lý Nhà nước, từ hành chính công, đất đai, an sinh xã hội đến chuyển đổi số và cung cấp dịch vụ công trực tuyến.

Theo PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga, Viện trưởng Viện Nhà nước và Pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam), vấn đề cốt lõi hiện nay không chỉ là “giao thêm việc” cho địa phương, mà là phải xây dựng được khuôn khổ pháp luật đủ rõ ràng, đồng bộ và khả thi, để bảo đảm các nhiệm vụ được giao có thể triển khai hiệu quả trên thực tế.

Cấp xã trở thành trung tâm thực thi

Quá trình chuyển sang mô hình CQĐP 2 cấp được xem là bước cải cách lớn trong tiến trình đổi mới tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam. Mô hình 3 cấp trước đây từng góp phần duy trì ổn định quản lý hành chính trong thời gian dài, nhưng dần bộc lộ hạn chế khi tầng nấc trung gian nhiều, phân công thẩm quyền chưa thật hợp lý, làm giảm tính linh hoạt và tốc độ phản ứng của bộ máy.

Theo phân tích của PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga, việc kết thúc hoạt động của cấp huyện “cắt giảm một cấp hành chính”, làm thay đổi căn bản tư duy quản trị và phương thức tổ chức thực thi quyền lực Nhà nước ở địa phương. Điều này đòi hỏi phải xác lập lại ranh giới thẩm quyền giữa Trung ương, cấp tỉnh và cấp xã theo hướng rõ hơn, tránh chồng chéo hoặc bỏ trống trách nhiệm.

Dữ liệu từ Bộ Nội vụ cho thấy, trên cơ sở rà soát 6.738 nhiệm vụ thuộc các bộ, ngành, đã xác định được 2.541 nhiệm vụ cần phân cấp, phân quyền hoặc phân định lại thẩm quyền. Trong đó có 1.377 nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền và 1.164 nhiệm vụ được phân định thẩm quyền. Đáng chú ý, riêng nhóm nhiệm vụ phân định lại do kết thúc hoạt động cấp huyện có tới 859 nhiệm vụ được chuyển cho cấp xã, chiếm gần 74%. Điều này cho thấy cấp xã đang dần trở thành trung tâm thực thi của hệ thống quản trị địa phương.

Theo thống kê, đến đầu tháng 12/2025, cả nước đã có 466 cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, gần 10.000 phòng chuyên môn cấp xã và hơn 3.300 Ban Chỉ huy quân sự cấp xã đi vào hoạt động ổn định. Gần 4.000 cán bộ, công chức, viên chức cũng đã được điều động, biệt phái hoặc tăng cường về cơ sở để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới.

Một thay đổi đáng chú ý khác là tỷ lệ nhiệm vụ thuộc thẩm quyền giải quyết của Trung ương hiện còn khoảng 44%, trong khi khoảng 56% nhiệm vụ đã được phân cấp, ủy quyền cho địa phương thực hiện. Theo các chuyên gia, điều này giúp rút ngắn quy trình, giảm tầng nấc trung gian và tăng tính chủ động của cấp tỉnh, cấp xã trong giải quyết công việc cho người dân và doanh nghiệp.

Dù đạt được những kết quả bước đầu, thực tiễn triển khai cũng cho thấy nhiều khoảng cách giữa thiết kế pháp lý và năng lực thực thi.

Theo báo cáo của Bộ Nội vụ, trong số 949 nhiệm vụ đã được phân cấp, phân quyền từ Trung ương cho địa phương, chỉ có khoảng 61,5% nhiệm vụ được đánh giá bảo đảm tính khả thi. Có tới 355 nhiệm vụ vẫn cần thêm văn bản hướng dẫn và 10 nhiệm vụ cần tiếp tục điều chỉnh thẩm quyền giữa Trung ương với địa phương hoặc giữa các cấp CQĐP.

Trong báo cáo tại hội thảo khoa học giải pháp thực hiện ba đột phá chiến lược trong kỷ nguyên mới do Viện Hàn lâm Khoa học xã hội tổ chức mới đây, PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga cho rằng, đây là dấu hiệu cho thấy pháp luật hiện hành mới chỉ tạo được “khung chuyển giao” ở mức ban đầu, nhưng chưa đồng bộ về điều kiện thực thi.

Một trong những vấn đề nổi bật hiện nay là ranh giới giữa phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền chưa thật sự rành mạch. Trong nhiều văn bản và thực tiễn áp dụng, ba khái niệm này vẫn bị sử dụng gần như đồng nghĩa, dẫn đến tình trạng có nơi hiểu phân cấp chỉ là giao việc hành chính, có nơi lại xem là trao quyền tự chủ.

Bên cạnh đó, cấp xã đang phải tiếp nhận khối lượng công việc rất lớn nhưng địa vị pháp lý và năng lực thực thi chưa theo kịp yêu cầu mới. Trong mô hình 2 cấp, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ cấp xã nặng nề hơn nhiều, trong khi yêu cầu về kỹ năng quản trị, điều phối, xử lý tình huống và ứng dụng công nghệ số ngày càng cao.

Ở góc độ thực tiễn, nhiều địa phương phản ánh tình trạng trung tâm phục vụ hành chính công cấp xã thiếu nhân sự chuyên trách, có nơi chỉ 1 - 2 người phải xử lý khối lượng hồ sơ lớn. Một số “siêu xã” mới sau sáp nhập có khoảng cách địa lý xa, gây khó khăn cho người dân đi lại. Hàng nghìn trụ sở dôi dư sau sắp xếp cũng chưa có hướng xử lý hiệu quả do thiếu hướng dẫn cụ thể.

Theo Bộ Nội vụ, dù nhiều địa phương đã được bổ sung kinh phí, trang thiết bị và hạ tầng bước đầu, nhưng sự chênh lệch về điều kiện thực thi giữa các địa phương vẫn rất lớn.

Chuyển đổi số trở thành điều kiện của phân quyền

Một điểm đáng chú ý trong nghiên cứu của PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga là nhấn mạnh vai trò của dữ liệu và chuyển đổi số trong mô hình chính quyêng địa phương 2 cấp.

Theo đó, khi giảm tầng nấc trung gian và tăng tốc độ xử lý công việc, dữ liệu và nền tảng số không còn chỉ là công cụ hỗ trợ mà đã trở thành điều kiện của thực thi quyền lực hành chính.

Báo cáo của Liên hợp quốc về Chính phủ điện tử năm 2024 cũng chỉ ra rằng, chính quyền địa phương thường là điểm tiếp xúc đầu tiên của người dân với bộ máy công quyền. Vì vậy, khoảng cách giữa dịch vụ số ở cấp quốc gia với cấp địa phương cần được xử lý bằng đầu tư hạ tầng, tăng cường năng lực và hoàn thiện pháp luật về dữ liệu.

Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay cho thấy hạ tầng số và khả năng liên thông dữ liệu giữa các cấp chính quyền vẫn là khâu yếu.

Bộ Nội vụ đã nhiều lần yêu cầu các địa phương đẩy mạnh kết nối dữ liệu giữa các hệ thống quốc gia và địa phương, khắc phục lỗi phần mềm chuyên ngành, hoàn thành việc chia sẻ dữ liệu đối với các thủ tục hành chính đã phân cấp. Điều này cho thấy, khung pháp lý và điều kiện kỹ thuật hiện nay chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu của mô hình quản trị số đồng bộ.

Theo các chuyên gia, nếu địa phương không có dữ liệu, không có quyền truy cập thông tin hoặc không có hạ tầng số phù hợp thì việc phân quyền dễ rơi vào hình thức.

Từ thực trạng trên, PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga cho rằng, việc hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn tới cần chuyển mạnh từ tư duy “giao việc” sang tư duy “giao thẩm quyền gắn với kết quả đầu ra”.

Theo đó, phân quyền không nên chỉ là chuyển bớt việc cho địa phương, mà phải tạo lập cơ chế vận hành mới, trong đó Trung ương tập trung vào hoạch định chiến lược, ban hành tiêu chuẩn và kiểm soát; còn địa phương được trao quyền chủ động thực chất trong tổ chức thực hiện.

Một nguyên tắc quan trọng cần được luật hóa là “không giao nhiệm vụ nếu không xác định rõ nguồn lực bảo đảm thực hiện”. Khi ban hành quy định mới làm phát sinh nhiệm vụ cho địa phương, cơ quan soạn thảo phải đồng thời đánh giá rõ nhu cầu về ngân sách, nhân sự, cơ sở vật chất, dữ liệu và hạ tầng số.

Theo các chuyên gia, cần thiết kế việc giao thẩm quyền như một “gói pháp lý thống nhất”, bao gồm nhiệm vụ, nguồn lực tài chính, nhân sự, công cụ thực thi và trách nhiệm giải trình.

Đối với cấp xã, cần xác lập rõ địa vị pháp lý của cấp thực thi trung tâm. Theo đó, nên xây dựng danh mục thẩm quyền riêng của cấp xã theo ba nhóm: nhóm tự quyết định và tự chịu trách nhiệm; nhóm thực hiện theo ủy quyền hoặc phân cấp của cấp tỉnh; và nhóm phải phối hợp hoặc báo cáo cấp trên.

Về tổ chức bộ máy, pháp luật cần cho phép địa phương linh hoạt điều chỉnh cơ cấu bên trong theo đặc điểm dân số, địa bàn và khối lượng công việc, thay vì áp dụng mô hình cứng cho mọi xã, phường. Bên cạnh đó, việc giao thêm thẩm quyền phải đi kèm tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm, đào tạo bắt buộc và bộ chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã.

Tăng trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân

Một yêu cầu khác được nhấn mạnh là phải tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát và trách nhiệm giải trình tương xứng với mức độ phân cấp, phân quyền. Khi quyền lực được chuyển mạnh xuống địa phương, nguy cơ phát sinh lạm quyền, né tránh trách nhiệm hoặc tham nhũng cũng tăng lên nếu thiếu cơ chế kiểm soát phù hợp.

Báo cáo PAPI 2024 cho thấy, tham nhũng hiện là mối quan ngại hàng đầu của người dân. Điều này đặt ra yêu cầu phải xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực dựa trên dữ liệu và quản trị rủi ro.

Theo đó, hoạt động thanh tra, kiểm tra cần tập trung vào các lĩnh vực nhạy cảm như đất đai, đầu tư công, an sinh xã hội; đồng thời đẩy mạnh nền tảng giám sát số theo thời gian thực thay cho cơ chế báo cáo thủ công truyền thống.

Ngoài ra, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp chỉ có thể vận hành hiệu quả nếu bảo đảm được sự tham gia thực chất của người dân.

Điều này đòi hỏi phải hoàn thiện cơ chế công khai, minh bạch, phản hồi kiến nghị, giám sát xã hội và trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở; đồng thời, phát triển dữ liệu mở về quy hoạch, ngân sách, đầu tư công, môi trường và chất lượng giải quyết thủ tục hành chính.

Theo PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga, hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp không chỉ là tổ chức lại bộ máy, mà là tái thiết kế toàn diện phương thức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.

“Giao quyền rõ hơn, đi đôi với nguồn lực, dữ liệu, trách nhiệm giải trình và năng lực thực thi sẽ là điều kiện để mô hình chính quyền địa phương 2 cấp vận hành thực chất, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ tốt hơn người dân, doanh nghiệp”, PGS.TS Phạm Thị Thúy Nga nhấn mạnh.