Gỡ 'điểm nghẽn' thể chế từ tư duy lập pháp: Đứng trên mảnh đất thực tiễn để xây dựng pháp luật

Đưa ra “hành lang chuẩn”, không tạo “đường ray sai”

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm đặt ra tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV là việc ban hành văn bản pháp luật chỉ quy định những vấn đề theo đúng thẩm quyền của Quốc hội, không luật hóa các vấn đề thuộc thông tư, nghị định…

Trên thực tế, thời gian qua, tình trạng luật hóa các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy) xảy ra khá nhiều. Lý giải cho điều này, Tiến sĩ Nguyễn Quốc Việt (Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu kinh tế và chính sách - VEPR) cho rằng do việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung cần được đánh giá toàn diện và đầy đủ, cũng như cần có sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là các bên tham gia bị ảnh hưởng bởi tác động của văn bản luật. Song đối với một số lĩnh vực chuyên ngành đặc thù có thể có ít chuyên gia độc lập, ít chủ thể có kiến thức hiểu biết sâu về lĩnh vực này có thể tham vấn, nhận xét một cách đầy đủ.

Nhận thấy chưa bao quát hết lợi ích và các quan điểm toàn diện của các bên liên quan, các nhà làm luật dễ chọn giải pháp an toàn là “đẩy văn bản pháp quy lên thành luật”. Bởi khi văn bản được ban hành dưới hình thức văn bản pháp luật thì quá trình rà soát đánh giá thận trọng hơn, có nhiều nguồn lực để đánh giá và có nhiều các bên liên quan tham gia hơn. Đây là xu hướng một thời để an toàn, tránh lợi ích nhóm, tránh tính thiên vị, tránh tính không đầy đủ của các quy định. Xét cho cùng, xu hướng đó là chính đáng vì xử lý được tình huống là các chính sách mới chưa được đánh giá một cách toàn diện cũng như chưa có sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan. Song, xu hướng này dẫn tới hệ lụy là luật hóa các văn bản dưới luật. Quốc hội làm thay công việc của Chính phủ, các bộ ngành; văn bản pháp luật làm thay chức năng của các văn bản pháp quy.

Mặt khác, theo Tiến sĩ Nguyễn Quốc Việt, trong các văn bản luật này lại chứa đựng tính quy phạm dưới luật, thi hành luật nhiều hơn, do đặc thù xây dựng dự thảo luật chủ yếu là do cơ quan hành pháp xây dựng, chủ trì. Phần tham gia của cơ quan lập pháp (Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội…) chỉ ở giai đoạn sau, khi văn bản dự thảo đã được xây dựng qua rất nhiều bước rồi mới trình lên Quốc hội. Điều này khiến cho tư tưởng chủ đạo trong văn bản không phải là của cơ quan lập pháp mà là của cơ quan giúp việc, cơ quan chuyên môn trực tiếp, cơ quan hành pháp của bộ máy Chính phủ, của các bộ, ban, ngành. Những cơ quan chuyên môn này tuy có kiến thức thực tế, nhưng lại thiếu tầm bao quát. Chính vì vậy, văn bản luật bị ảnh hưởng bởi chính người làm chuyên môn là đưa ra những quy định quá chi tiết, mang tính chất hướng dẫn, thi hành pháp luật vào trong chính văn bản pháp luật. Những khâu soạn thảo này không bóc tách ra được đâu là sự hoạch định chính sách mang tính chất quyết định chung, bao quát và đâu chỉ là khâu kỹ thuật văn bản đơn thuần(?).

Xuất phát điểm sai thì kết quả thực hiện cũng sai theo. Cách tiếp cận không phân định được giữa văn bản quy phạm phổ quát với văn bản pháp quy, sẽ dẫn tới tình trạng luật hóa các văn bản pháp quy mang tính chất thi hành, trong khi tính chất của những văn bản pháp quy này là thay đổi linh hoạt phù hợp với sự thay đổi của cuộc sống hàng ngày.

Và như vậy, từ việc Nhà nước can thiệp vào cuộc sống bằng quá nhiều văn bản, rắc rối và chồng chéo, đến nay cần phải quay lại tính phổ quát của pháp luật. Pháp luật cần đưa ra những “hành lang chuẩn”, chứ không tạo ra những “đường ray sai” mà với đường ray ấy chỉ gò các chủ thể đi theo những quy định cứng nhắc chứ không cho họ được tự do lựa chọn ứng xử trong hành lang pháp lý. Vô hình chung, điều này gây ra ách tắc các nguồn lực kinh tế, chậm trễ các nguồn lực xã hội, giảm sự sáng tạo của các chủ thể kinh tế.

Rạch ròi phân cấp, phân quyền

Tại Khoản 3, Điều 175, Luật Nhà ở năm 2014 có quy định trách nhiệm của Bộ Xây dựng trong việc cho ý kiến về chương trình phát triển nhà ở của các thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, khi các thành phố trực thuộc trung ương xây dựng Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh thì phải có ý kiến của Bộ Xây dựng.

Quá trình thực hiện, nhiều thành phố bị mất thế chủ động, việc phải theo ý kiến của Bộ Xây dựng nhiều lúc không phù hợp với tình hình cụ thể của địa phương, tiến độ xây dựng chương trình phát triển nhà ở bị chậm trễ, thiếu đồng bộ. Thấy được sự bất cập này, tại Luật Nhà ở năm 2023 (thay thế cho Luật Nhà ở năm 2014), Quốc hội đã chủ động phân cấp, phân quyền, bỏ quy định về việc lấy ý kiến Bộ Xây dựng nói trên. Điều này đã nhận được sự đồng tình, ủng hộ của nhiều địa phương, giúp Luật Nhà ở năm 2023 tăng tính khả thi và nâng hiệu quả áp dụng luật trong cuộc sống.

Ví dụ điển hình này là sự ôm đồm, làm thay chức năng của các đơn vị cấp dưới, việc phân cấp, phân quyền không rõ ràng khiến hiệu quả thực thi pháp luật không cao.

Phân cấp, phân quyền rành mạch cũng là một trong những giải pháp giúp tháo gỡ các “điểm nghẽn” thể chế, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp, để việc quản lý được rõ ràng, hiệu quả, bảo đảm việc phân giao nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với chức năng, thẩm quyền và điều kiện ở mỗi cấp. Về lâu dài, giải pháp này đòi hỏi các nhà làm luật phải thay đổi tư duy, nhìn nhận từ thực tiễn, phân định rõ chức năng nhiệm vụ của từng cấp mà đưa ra những chính sách pháp luật phù hợp, quy định ngay trong các văn bản pháp luật, thể hiện tính thống nhất và xuyên suốt trong quá trình triển khai. Bên cạnh đó, cũng cần rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định của pháp luật chuyên ngành; khi phân cấp, phân quyền cần tính tới đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và khả năng quản lý, điều hành của từng cấp, từng ngành, nhằm phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực của các địa phương...

Để tháo gỡ các “điểm nghẽn” nói chung, việc lựa chọn chính sách là bước quan trọng để định hình cách thức ứng xử đối với một lĩnh vực, một quan hệ xã hội. Đặc biệt, đối với những vấn đề mới nổi của cuộc sống, cần thiết phải đưa ra chính sách rõ ràng và ban hành văn bản pháp luật kịp thời, phù hợp để điểu chỉnh mối quan hệ đó. Tuyệt đối không vì cầu toàn, không vì chưa có kinh nghiệm quản lý mà cấm đoán, hạn chế hoạt động, gây cản trở sự phát triển của xã hội.

Bài 3: Giao quyền tự chủ trong hành lang Nhà nước pháp quyền