Định hình khung pháp luật thu hút vốn PPP cho cơ sở hạ tầng

Các chuyên gia kinh tế về hợp tác đối tác công tư (PPP) và phát triển khu vực kinh tế tư nhân của ngân hàng này cho rằng, nếu Việt Nam tạo ra một môi trường pháp lý và quy định phù hợp cụ thể là xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư sẽ là điều cần thiết lúc này để không chỉ thúc đẩy mà còn tăng cường hiệu quả thu hút đầu tư nước ngoài vào mọi lĩnh vực kinh tế; đặc biệt để phát triển cơ sở hạ tầng.

Đánh giá việc xây dựng và soạn thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (Luật PPP), ông Sanjay Grover, Chuyên gia về Hợp tác công tư của ADB cho rằng, đó là việc phức tạp và đòi hỏi sự tinh tế. Nếu không cẩn thận, Chính phủ có thể phải gánh khoản nợ tiềm tàng tới hàng triệu đô la Mỹ. Nhưng nếu quá chặt chẽ, đầu tư sẽ ngưng trệ và các Chính phủ thường phải chờ vài năm trước khi thông qua một luật mới. Do đó, Việt Nam hay các Chính phủ khác nên lưu ý khi soạn thảo Luật PPP để thu hút đầu tư theo hình thức đối tác công - tư hiệu quả. 

Nhìn vào các công trình, dự án PPP về cơ sở hạ tầng đã có ở Việt Nam hiện nay, ông Donald Lambert, Chuyên gia chính về Phát triển khu vực tư nhân của ADB nhận định, khi có sự tham gia của các đối tác phát triển trong một dự án PPP, công trình, dự án ấy sẽ được rà soát toàn diện của bên cấp vốn giàu kinh nghiệm. Cùng với đó, việc bảo lãnh của ngân hàng sẽ đảm bảo cho khoản doanh thu tối thiểu, cũng như giảm thiểu toàn diện những rủi ro đối với môi trường và xã hội.

Các khoản thanh toán sẵn có đã được giải ngân từ một thể chế bên ngoài quốc gia nên sẽ không phải chịu rủi ro về chuyển đổi hay tỷ giá. Những lợi thế này sẽ giúp giảm phí bảo hiểm rủi ro và tối đa hóa giá trị đồng vốn của Chính phủ. Tuy đây không phải là vấn đề lớn, nhưng Việt Nam và Chính phủ các quốc gia khác nên cân nhắc việc công khai cho phép các thể chế tài chính phát triển đóng vai trò trung gian này, ông Donald khuyến nghị. 

Từ kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các quốc gia thường thông qua luật về PPP do sự cấp thiết về tài chính, nhưng các chuyên gia kinh tế khẳng định, thực tế không phải như vậy. Một Luật Đầu tư về PPP nếu được soạn thảo kỹ lưỡng có thể định hướng tài trợ cho cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cũng như trong khu vực. Cùng với đó, có thể giúp các Chính phủ duy trì kỷ luật tài khóa và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển một cách hiệu quả hơn.

Gợi ý một số cách thức để đạt hiệu quả mong muốn trong thu hút đầu tư theo hình thức đối tác công tư, ông Sanjay Grover cho rằng, bảo lãnh hiện đang là cách thức hiệu quả nhất để thu hút khu vực tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Do đó, việc thận trọng trong bảo lãnh là điều cần thiết. Với chính sách tài khóa ngày càng thắt chặt và tỉ lệ nợ trên GDP cao; cùng với nguồn lực hạn chế để đáp ứng nhu cầu rất lớn về cơ sở hạ tầng, các khoản bảo lãnh có thể cho phép Việt Nam hỗ trợ vai trò “công” trong các thỏa thuận đối tác công - tư một cách hiệu quả và hiệu lực hơn. 

Bên cạnh đó, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư sẽ giúp tối đa hóa giá trị đồng tiền bằng cách phân bổ rủi ro cho bên có năng lực quản lý tốt nhất. Việt Nam đang rất cần sự hỗ trợ về nhiều mặt: từ việc giảm thiểu rủi ro về nhu cầu đối với một tuyến đường cao tốc có tầm quan trọng chiến lược quốc gia, đến việc hỗ trợ chi phí xây dựng phát sinh do sự khó định lượng các điều kiện địa chất hay địa hình đồi núi hoặc do sự chậm trễ giải phóng mặt bằng ở các đô thị. 

Ông Sanjay nhấn mạnh, điều quan trọng là Luật PPP mới phải đủ toàn diện để cho phép Chính phủ linh hoạt trong việc cơ cấu phân bổ rủi ro dự án nhằm tối đa hóa giá trị đồng tiền.

Một Luật PPP rộng và toàn diện cần phải được chi tiết hóa bằng các Quy định, Nghị định và Thông tư cụ thể của từng lĩnh vực. Các Thông tư cần được cập nhật để đáp ứng sự vận động của thị trường nên có thể được sửa đổi thường xuyên hơn so với luật. Điều này bảo đảm sự linh hoạt theo luật và Chính phủ cũng không mất kiểm soát về tài khóa cũng như các khoản bảo lãnh chỉ được cung cấp khi cần (không nhiều hơn so với nhu cầu, để khiến dự án thu hút được nhà đầu tư).

Theo các chuyên gia kinh tế của ADB, đối với các dự án, công trình PPP, cần đặt ra mục tiêu thay vì chú trọng vào số lượng. Thực tế, với một thỏa thuận đầu tư PPP, khu vực tư nhân không chỉ là người mang đến nguồn vốn mà còn đóng góp tri thức chuyên môn trong quá trình thực hiện nhằm tối đa hóa lợi ích từ một thỏa thuận PPP.

Cấu trúc và hiệu quả của một dự án PPP nên được đánh giá dựa trên những kết quả đầu ra, thay vì các yếu tố đầu vào. Tập trung vào kết quả đầu ra không chỉ tốt cho việc cạnh tranh mà còn cho phép khu vực tư nhân linh hoạt lựa chọn cách thức đáp ứng tốt nhất những nhu cầu của dự án.

Liên quan tới những rủi ro ngoại hối, ông Donald Lambert cho rằng, doanh thu từ các dự án cơ sở hạ tầng thường bằng đồng nội tệ, trong khi các nhà đầu tư nước ngoài lại thường vay bằng đồng đô la Mỹ. Ngay cả ở những nước đang phát triển và tiên tiến nhất, cũng không có việc hoán đổi ngoại hối cho cả vòng đời kinh tế của một dự án cơ sở hạ tầng.

Giải pháp cho vấn đề này là xác định doanh thu của dự án theo sự biến động của tỷ giá hối đoái. Nhưng ngay cả như vậy, nhà đầu tư vẫn đối mặt với rủi ro chuyển đổi vì có thể không được phép sử dụng đồng nội tệ để mua đô la hoặc rủi ro chuyển giao khi không được mang đô la ra ngoài phạm vi lãnh thổ.   

Vì thế, cần cung cấp những giải pháp để bảo vệ nhà đầu tư trước những rủi ro về tỷ giá, chuyển đổi và chuyển giao tiền tệ, ông Donald nhấn mạnh.

Bên cạnh rủi ro tiền tệ, vấn đề giải quyết tranh chấp về hợp đồng PPP cũng cần có sự tính toán và cân nhắc. Các hợp đồng PPP có thể rất đặc thù và không phải các khu vực tài phán đều thiết lập những khái niệm pháp lý liên quan và có cách hiểu, cách xử lý thống nhất với nhau. Do đó, thẩm quyền tài phán ở nước ngoài có thể làm giảm rủi ro của một khoản đầu tư PPP, giảm phí bảo hiểm lợi nhuận của nhà đầu tư; đồng thời tiết kiệm tiền cho Chính phủ và người dân.  

Ông Sanjay Grover, Chuyên gia về Hợp tác công tư của ADB đề nghị, khi xây dựng và soạn thảo luật mới, Việt Nam nên nghiên cứu, phân tích và so sánh sự hữu ích của các mô hình mà một số quốc gia tiên tiến đang tiến hành để từ đó chắt lọc những nội dung phù hợp với điều kiện thực tiễn của mình.

Tuy nhiên, vị chuyên gia này cũng lưu ý, ngay giữa các quốc gia có cùng trình độ phát triển kinh tế, những so sánh rút ra cũng phải rất thận trọng, đặc biệt là sự khác biệt về cơ chế mua sắm đấu thầu, sự biến động của tiền tệ, hệ thống kiểm soát và đối trọng cùng những yếu tố khác mà các nhà đầu tư nên cân nhắc.... 

Cũng theo các chuyên gia kinh tế, trong bối cảnh hiện nay, mối quan hệ công tư - giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để thích ứng với tình hình thời cuộc.